对辅助警力相关问题的研究与思考

第一篇：对辅助警力相关问题的研究与思考

对辅助警力相关问题的研究与思考

来源：烟台

发布日期：2007-10-20 10:03:41 点击次数: 6

辅助警力（简称辅警），广义上指在编警力以外的所有警察辅助力量，狭义上是指直接协助国家在编警察履行各项职能的辅助力量。我国现阶段的保安队伍、有组织治安巡逻队伍，都属狭义上的辅助警力。本文结合塘沽区辅警队伍两年来的运行情况，对辅警工作的相关问题进行了一些研究思考。

一、天津市塘沽区辅警队伍发展情况

（一）专业辅警队伍的发展历程。第二十次全国公安会议后，天津市公安局提出了建设“警防网、技防网、民防网”三张社会防范网络（简称“三张网”）的总体构想。“三张网”的中心就是“防”，是将过去反应型、被动型的传统工作模式向预防性、主动型的新型工作模式的转变，是在防范中预防犯罪、在防范中制止犯罪、在防范中打击犯罪。要实现这样的目标，仅靠有限的警力是远远不能实现的，必须动员和发动社会力量，将公安机关的专业化同人民群众的社会化相融合，在原有的群众防范组织的基础上，实现巡逻防范工作由过去的松散型向规范型、由单纯义务型向义务和有偿结合型的合理转变。为此，塘沽分局经过认真研究，决定尝试开拓一条民防网建设的新思路，即以招聘“4050”下岗人员建立公益性岗位的组织形式，组建规范型的有偿群众巡逻队伍，实现覆盖全区主要社会面的目标。这一思路得到了塘沽区委、区政府领导的肯定和支持。2004年4月，塘沽区政府出资400万元，在全区招聘600名“4050”人员组建成立了天津市第一支“4050”治安巡逻队，并将塘沽分局前期已经建立和使用的派出所保安夜控队和社区保安队的巡逻力量也编入其中。这一队伍的建成标志着塘沽区专业化辅警工作进入了一个崭新的阶段。通过总结前期辅警工作实践，塘沽分局认为，辅警队伍单一的巡逻防御职能已不能适应形势的需要，于是大胆地提出辅警队员既是治安巡逻员也是治安信息员的设想。即充分利用辅警队员的身份和岗位优势，在工作时间或业余时间，广泛搜集有可能影响辖区内社会政治稳定和治安安定的情报信息和案件线索，主动进攻，服务于现实斗争。为贯彻这一思路，分局专门组织人员准备了辅警治安信息员培训教材，通过全员培训，增强了辅警队员工作责任意识，明确了任务和方法，提高了辅警的综合能力。2004年6月，天津市政法委在塘沽区召开了“天津市公安局建设三张网、预防犯罪工作现场会”，介绍了塘沽分局成立“4050”治安巡逻队，建立和完善民防网的工作经验。

（二）专业辅警队伍成效显着。目前塘沽分局共使用专业辅警员共1169人，分布在全区147个社区当中，基本形成了覆盖全区的网络结构。这些辅警队员在公安机关的指导下开展治安巡逻、安全防范、搜集信息等各种工作，使塘沽区的社会治安防范工作提升到了一个新的水平，可谓“一举三得”。一是进一步严密了社会治安防范控制。辅警队员分布在各个社区之中，基本实现了社区到处都有治安力量，群众随时都能看到治安员，对违法犯罪分子形成了有力震慑，极大地增强了群众的安全感。专业辅警队伍建成并开始工作的2004年4月份，全区各类刑事案件的发案数较3月份下降了17%，其中“八类案件”下降了48%。几年来，塘沽区的发案数始终保持了稳中有降的趋势。辅警队伍自组建以来，共提供各类线索190余条、各类情报信息40余条，通过这项情报线索共破获刑事案件60起、治安案件168起，抓获各类违法犯罪人员158名。辅警队员还直接协助民警破获刑事案件190起、治安案件421起，抓获各类违法犯罪人员574名。此外，辅警队员在工作中还及时向公安机关反映社会敏感信息，有力地支持了维稳工作。二是进一步密切了警民关系。专业辅警队建立以来，辅警队员协助救护病人、帮助查亲觅友，共做各类好人好事5306件。《今晚报》、《每日新报》、《天津日报》、《城市快报》等媒体先后报道辅警先进事迹38人次，辅警队伍接受人民群众赠送的锦旗15面、表扬信26封。辅警队伍以实际行动拉进了公安机关与群众之间的距离，赢得了群众的称赞。三是为“4050”下岗人员再就业探索出一条新路子，实现了治安管理和社会效益双赢的良好局面。目前，塘沽区1169人的专业辅警队伍中，由政府出资安排的公益岗位705个，由社会各界筹资安排的非公益岗位464个。

二、当前辅警工作中存在的主要问题

（一）部分辅警人员思想认识存在偏差。辅警工作的好坏，除了取决于各级公安机关的正确领导外，还取决于辅警队员的思想认识。辅警队员对辅警工作的正确认识是开展好工作的前提和关键。目前，辅警队员的思想认识普遍存在着偏差，一些队员因自身条件所限，一时找不到或没有找到更好的工作，才来当辅警，把辅警工作当成临时性、过渡性工作，甚至把辅警队当作“养老所”，认为只要不出纰漏，混混日子算了。有的队员在工作中缺乏应有的积极性和主动性，从而大大影响了工作的效率和质量。

（二）辅警队员素质普遍不高。辅警队员文化层次素质普遍不高，平时又缺乏学习政治理论和业务知识的自觉性、主动性，对公安机关组织培训的业务知识，有的也是一知半解，理解不透，把握不准，特别是在巡逻中的发现、盘问、控制和处置能力还不强。

（三）辅警队员的待遇和保障仍需提高。辅警工作解决了一部分“4050”人员的下岗再就业问题。但也应该看到，与所担负的工作职能相比较，辅警的收入仍然不高，特别是辅警队员在工作中经常会出现危难险急的情况，奖励基金和工伤保险不能得到保证，必然会对辅警队伍的管理和使用造成影响。

（四）辅警队员职责不明。由于自身素质条件的因素，有的辅警队员仍不清楚自己应该做些什么，工作无所适从；有的队员工作方法简单、粗暴；有的甚至在工作中趁机吃、拿、卡、要，泄私愤、图报复，以势压人，侵害了人民群众的利益。一些派出所领导和民警也经常指派辅警从事一些杂役性工作，影响了辅警功能的发挥。

三、关于辅警工作发展的研究

（一）辅警制度的出现顺应了和谐社会建设的总要求。首先，犯罪的根源在社会，抑制犯罪的力量也只能来自于社会整体的合力。犯罪是各种社会矛盾的集中体现，因此，打击违法犯罪仅靠公安机关一家是远远不够的。只有把人民群众动员组织起来，建立符合和谐社会特征的辅警制度，将矛盾解决化解在基层和萌芽状态，将社情民意充分反映上来，才能更好地维护社会稳定和社会治安。其次，通过行政政策对辅警的录用规则进行有针对性的调控，例如，增加辅警录用当中的“4050”人员或待业大学生的数量，可以在较低的行政成本下，增加社会再就业岗位，减轻社会就业压力，缓和社会矛盾的。第三，辅警来源于群众，辅警协助公安机关进行防范和服务等时更容易体现柔性化的效果，能够使得公安工作能更好地融入社区当中。当前，由于种种原因造成的群众对政法机关的工作不满等不和谐情绪的客观存在，在一些群体性事件的处置和大型活动的安全保卫中，因情合理使用辅警力量，可以避免代表国家行政强制力量的警察与群众的直接对立接触，有助于缓解矛盾，减少社会影响。第四，辅警队员通过从群众转变到了辅警的角色，自觉融入到与违法犯罪分子作斗争的集体中来，可以带动更多的群众理解公安机关、基层民警的艰辛和困难，激发广大群众同违法犯罪分子作斗争的正义感，提高群众的防范意识，增强参与维护社会治安的积极性。同时，公安机关也可以通过辅警力量，更多地倾听到群众的要求和呼声，进一步增强责任心和使命感，进一步增进干群、警民之间的相互理解和信任。

（二）辅警力量的使用可以缓解警力不足的矛盾，节约行政成本。当前，改革已经进入了全面攻坚阶段，社会治安热点问题不断出现，刑事案件居高不下，社会矛盾在一些地方还比较激烈。就塘沽而言，随着滨海新区纳入国家“十一五”总体规划，地区经济社会发展将会迎来巨大的发展机遇。同时，社会治安也将随着地区经济的活跃而变得更加复杂，面对社会治安的新形势、新挑战，公安机关原本就存在的警力不足、装备落后等问题将进一步凸显。特别是警力不足问题更加突出，预计到“十一五”末，塘沽区的人口将达到180万人，按照西方发达国家人口与警力万分之三十的比例，塘沽区需要警力5400人。即便未来在滨海新区这样的经济发达地区，盲目增加在编警力也非经济之举。因为使用辅警需要支付的行政费用远远低于正式在编的警察，所以增加辅警力量，既可以缓解了一线警力不足的矛盾，又可以使大量在编警察从简单、繁杂的行政事务中解脱出来，将精力投放到更为专业化的警务活动中去，这无疑会极大地提高警力资源的效能。因此，建立完善适应经济社会发展的辅助警力制度，充分发挥辅助警力资源的效能是以较低的社会成本应对治安变化的一种可行方案。

（三）辅警制度的完善是新时期群众路线在公安工作中的体现。警力有限，民力无穷。群防群治是公安工作的良好传统和有力武器。多年来的实践证明，集中性的严打整治只是社会治安处于非常状态下采取的一项特殊措施，虽能产生短期效应，但对长治久安往往难以奏效。因此，只有把预防、控制、打击违法犯罪的战线前移，实行打防结合、预防为主的社会治安管理战略，形成社会治安防范控制网络，才能及时发现违法犯罪，制止违法犯罪，最终减少和遏制违法犯罪的发生。当前，由于受市场经济负面影响的冲击，群众参与社会治安的热情和意愿有所下降，群防群治工作出现弱化。只有通过建立职业化、正规化的辅警队伍，从过去义务为主，到现在义务和有偿相结合，把民力组织起来，在公安机关的组织、指挥、管理下参与治安管理工作，维护社会治安，形成专门工作同群众路线紧密结合的新型社会治安管理形式，才能更加适应社会形势的发展。

四、关于完善辅警制度的几点思考

（一）建立法律法规规章，通过立法确立辅警制度。这方面可以借鉴英国、法国和我国香港地区的先进经验。英国的《辅警法》、《警察法》和香港的《香港辅助警察条例》等等，都是以国家法律法规的形式来明确辅警的组织形式、职能定位、经费保障、招聘办法、工作职责、奖惩机制等内容的。把辅警制度的确立提升到法律法规的层面上，通过法律法规对辅警的组织形式和职责分工等进行明确定位，对于建立和完善辅警制度，推动专业辅警队伍的组建，推动辅警力量的进一步壮大和发展，具有其他方法无法比拟的力度和效果。同时，法律法规的系统性、权威性也可以有效保证辅警体系的完整、资源的共享、联络的畅通，使辅警力量产生更高的效能。此外，通过立法确认辅警制度，可以确保辅警队伍在法律法规的框架下依法运作，使得辅警管理工作能够得到立法机构、行政监督机构、社会舆论等各方面有效监督，避免在经费使用、职责权限、工作效率等诸多方面的暗箱操作，确保辅警力量的合理使用，确保辅警制度的良性发展。

（二）解决思想禁锢，深入挖掘辅警队伍的潜力。塘沽的“4050”专业辅警队伍的职能在建立之初，只是定位于在民警的带领下进行社会面巡逻防控工作。随着这支队伍的逐步稳定和管理上的进一步完善，2005年，塘沽分局把辅警的职能进一步扩大，利用其身份和岗位优势，广泛搜集各种情报信息和案件线索，实现了比较好的效果。笔者认为，这一做法是辅警功能的延伸，应在进一步规范化和细化的基础上，广泛进行推广。同时，辅警的潜力挖掘，还体现在以下两个方面：

第一，扩大使用范围，把警力中大量非执法、非涉密的事务性工作中解放出来。把公安机关一些文书性、行政服务性的岗位，如后勤管理服务、技术性服务等工作全部或部分地交由辅警来完成，可以进一步地节约警力，将有限的警力投入到更需要的地方，即所谓“好钢用在刀刃上”。对于这个问题，有些同志可能会存在“公安机关的工作需要保密，辅警毕竟不是警察，是否会出现泄密等问题”的顾虑。诚然，这样的担忧不无道理，但是，我们所讲的扩大使用范围并不是盲目地扩大和不讲原则的扩大，而是要遵循以下两个原则的：一是要准确界定保密岗位、保密和非保密交叉岗位以及非保密岗位。保密和交叉岗位不适于辅警的使用，非保密岗位则可以大胆地使用。比如，“110”接警工作可以由辅警承担，但警情处置就不能使用辅警。又如，后勤管理中的被服发放等工作可以使用辅警，但警车管理、经费使用等则不能使用辅警。二是要有制度作保证。对从事警务内部工作的辅警要加强保密教育和保密制度管理建设，通过签订保密协定等方法，确定其保密职责。同时，严格公安机关内部保密措施，完善内部保密工作管理制度，杜绝辅警人员参与涉密工作，接触机密内容。从这个意义上讲，引进辅警的同时也能促进公安机关提高保密工作水平。

第二，辅警的组织形式和人员构成要创新。一提辅警，首先想到的就是“4050”人员，但辅警仅由 “4050”人员组成是远远不够的。随着社会的发展，科技的进步，人民群众对公安机关的工作要求也越来越高。特别是随着“有困难找民警”的口号深入人心，公安机关需要更多的具有一技之长的社会服务人员。比如，可以考虑成立包括开锁、安全设施安装等方面的社会服务辅警队伍，这些队伍在接受公安机关监管的同时可以按照市场原则收取一定费用，即满足了群众的安全要求，又实现了社会敏感行业的有序管理，这也应该是辅警制度的一种创新。另一方面，随着违法犯罪人员智能化水平的提高，高科技犯罪、高智商犯罪不断出现，公安机关在经济犯罪、网络犯罪侦查等专业性领域人才短缺，这些领域的专业知识不是仅仅通过对现有警力的培训就能达到的。而根据公安机关目前的薪酬水平，通过招警引进人才，对高科技人才也难以产生吸引力。辅警制度则可以解决这样的问题，如在工作需要时，同一些专门人才签订短期工作合同或长期协作合同，明确义务责任关系，解决一些领域专业人才不足的问题。

因此，笔者认为，辅警制度可以成为一种平台式的机制，将公安机关对特殊人员、专业人才的需求在通过政府编制无法解决或无法及时解决的情况下，应急性地得以满足和解决。

（三）完善管理机制，做好后勤保障。要使辅警队伍发挥出其应有的效果，管理是关键。笔者认为，应通过建立完善“三项机制”（教育训练机制、考察考核机制和奖惩机制）和强化“两个保障”（信息装备保障和福利保障）来加强辅警队伍的管理。具体的说，一是建立完善教育培训机制。要对招聘人员进行了工作技能培训和职业道德教育，首先使他们从思想认识到巡逻工作是他们新的岗位，干不好同样面临着再次下岗，以此增强其危机感和责任感，实现“自己要干好”。其次要按照工作实绩，分层次抓好实战技能的培训。从最低目标（发现违法犯罪及时报告）逐渐锻炼成为能够发现可疑线索，能够挖掘违法犯罪信息等较高水平。二是建立完善考察考核机制。应参照对民警的绩效考核标准，制定辅警的巡逻工作考核办法，由派出所将巡逻人员划定各自负责的防范区域和确定工作时段，考察区域发案情况和勤务情况，并按照一定的考核标准确定巡逻人员的责任。三是建立完善奖惩机制。要将巡逻人员的工作成效同奖惩挂钩，规定在巡逻期间，如果防范区域内发生入室盗窃案件，将扣发巡逻人员一定比例的工资直至辞退，从而有效减少干不干一个样，干好干坏一个样等状况的发生。四是强化信息和装备保障。辅警从事巡控工作，首先要掌握敌情状况，如发案情况、案件特点等问题，确保工作有的放矢。同时也要配备必要的防护性的装备物品。五是强化福利保障。可以考虑按照“谁受益，谁出资”原则，在确保政府出资的基础上，对一些社会受益单位，通过建立辅警基金等形式，筹集资金解决辅警因公受伤、福利保险和工作奖励的问题。

（四）从长远发展考虑，辅警要走职业化同兼职志愿化相结合的道路。首先需要说明的是，在当前我国社会主义初级阶段社会主义市场经济初步确立并进一步发展的条件下，人们的思想意识正在发生深刻的变化，传统的公共安全关系正在被打破，正如本文前面所论述的，传统的辅警制度出现问题，出现不适应，这是社会发展的必然结果。社会主义初级阶段下的辅警制度必然要体现出其所处社会关系下的特点，即市场化的特点。在这样的背景下，空谈义务是不切实际的。因此，辅警的职业化进程是必须的，也是必然的，并且是长期存在的。但是辅警职业化并不代表原有的义务辅警就会消失或者被淘汰。辅警制度的最终发展必然是有偿和义务相结合的方式，职业辅警是骨干和精干力量，义务辅警则将会作为主流存在和发展。一是国外发达国家和地区的经验验证了这一点。这些国家和地区经过长期辅警的使用和辅警制度的完善，辅警都是以有偿和义务相结合的方式运行。如，法国的特别公安员就是义务的志愿者，香港的辅警也是志愿者组成（支付的薪酬仅为补贴性质）。二是人类天生具有对安全的需求。根据马斯洛的需求理论，人具有生理需要、安全需要、归属和爱的需要、尊重的需要和自我实现的需要。在这五大需求中，安全需求排在第二位。在市场经济初始阶段，人们为了极大满足生理需要而追求财富的最大化，对安全的需求降低，而更多地出现对社会公共安全的投入意识淡漠而更多地向征服公安机关提出更高地要求，但是随着社会发展，特别是社会进入比较富裕阶段时，人们的生理需求压力降低，作为第二位的安全要求必然提高。人们将会更加关注自身安全和周围环境的安全，对社会安全也就会更加关注和投入。广州等经济比较发达而社会治安比较复杂的地区在这一方面已经有所表现。广州一些居民区的周边道路“飞车抢夺”犯罪活动非常猖獗，居民区的一些住户自发地组织起来组成“护区队”，开展互助巡逻，减少犯罪活动；有的还利用自己的汽车、摩托车等工具直接同“飞车党”面对面地斗争。实际上这也是辅警的一种形式，因为他们干的事情是在帮助警察工作，但完全是义务性质的，是人们自身需求的表现，也是义务辅警赖以存在的根本基础。三是我国的传统思想给了义务辅警发展的思想基础。我国自古就有“邻里守望”的传统。尽管由于城市化发展和市场经济对邻里关系产生了比较大的影响，传统邻里关系日趋疏远。但是，应该看到，传统思想在人们思想中的深厚积淀并不是一时一日所能改变的，特别是随着以社区为主要管理单位的行政管理体系的逐步建立完善，社区的功能日渐完备，以社区为载体的新型邻里关系正在建立。随着构建和谐社会理念的深入人心，传统文化的道德价值思想体系的回归，人民群众必然更加关心自己身边的安全，关心社区的安全，必然会激发出更高的维护安全的热情，而义务辅警将会在这种热情中不断地发展壮大，公安机关的专门工作同人民群众的群防群治相结合的道路将会越走越宽，社会治安也将越来越好。（摘自天津市公安信息网）

第二篇：监狱警力资源配置问题研究

监狱警力资源配置问题研究 ——基于监狱职能纯化的视角

内容摘要：在监狱职能纯化的背景下，我们必须优化监狱警力资源的配置与开发，规范监狱警力资源的配置管理工作，创新监狱警力资源配置管理的方法，以更好的发挥监狱职能作用，服务社会主义和谐社会的构建。要以制度建设为切入点，确保监狱警力资源配置的法治性;以深化改革为突破口，确保监狱警力资源配置的科学性;以扁平化管理为着力点，确保监狱警力资源配置的实效性;以开发现有警力潜能为关键点，确保监狱警力资源配置的长效性;以信息化建设为保障点，确保监狱警力资源配置的高效性。

主题词： 监狱 警力资源 配置

监狱警力资源配置是一个内涵十分丰富的课题，其目的是通过各种途径和手段，合理调整警力资源的地域、部门分布和结构，力求合理化、科学化，从而形成一个高效率的工作系统，既使监狱民警群体取得最佳组合效应，又使每位民警个体的潜力得到有效开发。随着监狱体制改革的不断深化，监狱职能逐步纯化，对监狱工作特别是监狱基层基础工作要求不断提高，但是，警力的配置不够科学、不够合理，基层警力不足、基层民警超负荷工作等情况仍然较为普遍，影响和制约了监狱工作的发展。因此，在监狱职能纯化的背景下，我们必须优化监狱警力资源的配置与开发，规范监狱警力资源的配置管理工作，创新监狱警力资源配置管理的方法，以更好的发挥监狱职能作用，服务社会主义和谐社会的构建。

一、监狱职能纯化视角下科学配置监狱警力资源的重要意义

（一）科学配置监狱警力资源是构建和谐社会的内在要求

和谐社会的核心是以人为本。监狱内部主要包括三类人，即民警、职工、罪犯。其中，民警是监狱工作发展最重要的依靠力量，居于主体地位。树立“以人为本观”，要求我们在开展监狱各项工作时首先要考虑人的因素，妥善处理好民警、职工、罪犯这三个不同群体的利益关系，特别是要注重解决好与民警工作生活密切相关的问题。随着国家对监狱财政保障水平的稳步提高，在落实从优待警过程中过去一些反映比较突出的问题逐步得到解决，然而监狱基层一线警力严重不足的问题，多年来始终十分突出，至今未能得到有效解决。由于基层一线警力的缺乏，导致部分一线民警长期超时间、超负荷工作，民警精力几乎全部为带班、值班所占用，处于一种疲惫的状态，对罪犯严格有效的管理教育感到力不从心。基层押犯单位民警超时间、超负荷工作的问题，绝大部分情况都是因为一线警力不足所造成的。警力资源配置的基础是民警的绝对人数，如果民警的绝对数

达不到一定的比例，一线民警必然会处于一种疲于奔命的状态，也必然会对民警的身心健康造成伤害。因此，科学配置警力资源，解决基层警力不足的问题，是落实从优待警，体现和谐社会“以人为本观”的内在要求。

（二）科学配置监狱警力资源是深化监狱体制改革的必然要求

监狱体制改革是中央赋予我们的重大政治任务。当前，已经进行监狱体制改革试点的省份，全面深化改革，规范监狱执法，开创了监狱工作的崭新局面，崭新的监狱工作理念、工作体制和运行机制已经形成。可以预见并已经逐步得到证实的是，随着监狱体制改革的不断深化，对罪犯教育管理的各项规定及有关要求将更加具体，监狱工作的目标将更高，对监狱民警特别是基层一线民警的要求必然随之更加具体、更加严格。所有这些工作都需要人来做，特别是需要基层民警的扎实工作才能确保各项工作任务的顺利完成。新的形势、新的任务要求我们必须抓好监区、分监区等基层单位建设，从政策、制度、机制上，从待遇、经费、装备等方面，切实向基层一线倾斜，实现工作重心下移、保障下倾、警力下沉。加强警力配备既是基层基础工作的一个重要方面，也是落实监狱各项具体工作任务的根本保证。如果基层监区、分监区的警力配备不到位、不优化，奢谈监管安全，加强民警教育培训，提高民警执法水平，落实工作任务等只能是空中楼阁。因此，科学配置监狱警力资源，确保一线有比较充足的警力，成为适应深化监狱体制改革新形势的必然选择。

（三）科学配置监狱警力资源是确保监管安全的根本要求

基层一线充足的警力是监管安全的根本保证。尽管影响监管安全的因素有很多，但勿庸置疑，人的因素是第一位的。如果直接在一线从事罪犯管理的民警达不到一定的数额，所有关于监管安全的规章制度就难以落到实处，围绕确保监管安全采取的一系列举措、开展的一系列活动也难以落到实处，监管安全也就没有了保障。回顾反思监狱监管安全方面所发生的大量事故，包括罪犯脱逃、打架斗殴、故意伤害以及自杀等，很多案例就是因为一线警力不足，并进而导致对罪犯的直接管理不到位所造成的。由于警力不足，一部分基层民警甚至把罪犯当“拐棍”，使监管安全埋下了重大隐患。同时，教育改造工作在改造罪犯中具有“攻心治本”作用，只有教育改造质量提高了，罪犯真心求改造，才能保证监狱的持续安全稳定。然而实际工作中，由于警力不足，教育改造的很多工作难以落实到位，或者是流于形式，应付了事。因此，科学配置监狱警力资源，解决基层一线警力不足的问题，是确保监管安全的根本要求。

二、监狱职能纯化视角下监狱警力资源配置需要解决的问题

（一）思想观念的偏差性与警力资源配置的科学性不相适应

观念决定思路，思路决定出路。造成监狱警力资源配置不科学，一线警力不足的原因，重要的一个方面就是思想观念上的问题。一是部分监狱领导思想上因循守旧，将工作标准和要求定位很低，忧患意识不强，提出的警力配置方法脱离实际，安排一线警力时仅仅从简单的看守任务来考虑问题，很少甚至完全没有从确保监管安全持续稳定、确保罪犯改造质量稳步提高的角度来配置警力。有的

即使是从保证监管安全的角度来看，也还停留在传统的工作模式上，对监管安全潜在的危险认识不足。二是部分监狱对上级提出的一线警力配置标准不理解，有的认为标准太高，有的认为应该平均计算一线警力配置比例，还有的片面强调本单位的特殊性，只想向上要编制、要警力，不注重内部调整挖潜。三是部分监狱党委班子、党委领导工作力度不大，涉及到机构人员调整时顾虑重重、无所作为。加上有的单位“近亲繁殖”现象严重，动一个人涉及到一群人，牵一发而动全身，因而有的监狱党委投鼠忌器，不敢有所动作、有所作为。

（二）监狱体制改革的渐进性与警力资源配置的迫切性不相适应

监狱体制改革，作为社会的一种局部变革，是一个艰巨的工程，不可能一蹴而就。它必须遵循一切事物发展的客观规律，做到循序渐进，水到渠成。而解决编制和警力不足的问题，科学配置警力资源，以适应押犯数量不断增长，押犯构成日趋复杂，改造罪犯难度日益加大的形势需要，具有一定的迫切性。通过监狱体制改革，解决了部分监狱办社会问题，监狱办社会所占用的警力得到减少，但是因为监狱所处的地域不同，需要的警力也有所差别，特别是一些远离城市的农业监狱，监狱办社会的任务依然很重，相当一部分警力要满足非监管改造工作的需要。这一现实问题在短期内难以圆满解决。此外，适应监狱体制改革的需要，监狱向监狱企业派出了部分民警，必然对一线押犯单位警力配置构成影响。派出民警全部撤回监狱，需要一段时间的过渡期。

（三）监狱机构设置的随意性与警力资源配置的规范性不相适应

邓小平同志曾经指出“编制就是法律”。党的十六大报告指出：“要实现机构和编制的法定化”。《中华人民共和国人民警察法》第24条也规定：“国家根据人民警察的工作性质、任务和特点，规定组织机构和职务系列”。然而，部分监狱单位对机构编制管理的刚性意识不强，一段时间内滥设机构的现象比较普遍，职务称谓也比较混乱。由于机构编制的刚性意识不强，导致一些非押犯单位占用了大量的警力，造成警力资源配置的不合理。滥设机构的问题，既与警力资源配置的规范性要求不相适应，也给规范公务员管理和公务员登记工作带来了一些麻烦。一是监狱机关包括一些类似于机关的二级单位规模过大。有的监狱本身机关内设科室就很多，机关的人数已经不少，然后又在监狱机关下面设了一些门类繁多的二级机构，导致监狱机关这一级占用的警力太多。二是监区机关民警配备比例过高。很多单位监区实际上是一个类似于监狱的二级机关，内设机构门类多，占用的警力也很多。某监狱为例，该监监区机关民警数239人，平均每个监区机关民警数24人，如果这一部分人的一半直接充实到一线，可提高该监民警与押犯比例近2个百分点。

（四）生产模式调整的滞后性与警力资源配置的针对性不相适应

为罪犯提供劳动岗位的监狱企业的生产项目是影响监狱警力配置的重要因素之一。从某种程度上讲，这是监狱过去配置警力的主要依据。生产模式是与生产项目紧密相连的，有的生产项目需要“三班倒”的生产模式，需要的警力必然较多。按照监狱所承担的职能，监狱企业应尽量避免劳动时间长、劳动强度过大的生产项目。特别是对于一些“三班倒”生产项目，应该在条件许可的情况下尽

快转产。有的监狱还围绕生产的需要来要犯人，而不是根据有多少民警来配多少犯人，导致警力配备出现了不平衡。

（五）罪犯构成的变动性与警力资源配置的相对固定性不相适应

监狱的编制在一定时期内是固定的，增加或减少都要按一定的程序严格审批。而罪犯的构成和数量却是与社会犯罪形势密切相关的，处于不断的变化之中。市场经济条件下，罪犯构成的变化是导致近几年部分监狱间警力分布不平衡的重要原因之一。随着国家刑事政策的调整，重刑犯逐步增多而短刑犯则呈逐步减少的趋势，导致了部分重刑犯监狱（主要是城市工业监狱）押犯增多，其总警力包括一线警力相对不足的状况。此外，从民警编制配备情况看，部分监狱由于押犯规模过大，超过了设计的关押能力，出现了一种两难的状况：如果按照编制数控制民警总数，就会导致总体警力的不足，并进而必然导致一线警力达不到规定的比例要求；如果按照实际押犯数来确定民警总数，又必然会超编，同时监管设施也难以保证监管安全。

（六）警力资源流动的封闭性与警力资源配置的开放性不相适应

现代人力资源管理理论认为，人力资源有上有下、有进有出，不断的调整，合理的流动，才能充分发挥其潜力和能动性。然而，监狱机关传统警力资源的流动结构呈现一种相对封闭的静态流动，监狱内部人才单位所有、部门所有的局面至今仍未打破，面向社会、面向地方的开放式流动不足。这种相对封闭的流转方式对监狱警力资源的优化配置是一个致命的弱点。导致外部优秀人才难以进入，监狱人力资源流转不出去，造成人力资源缺乏外部成长条件，警力资源质量难以提高。

（七）警力资源开发的不足性与警力资源配置的实效性不相适应

部分监狱民警总数不少，押犯数也不多，但真正到一线带班的民警还是难以达到规定的比例。究其原因，就在于对现有警力资源的开发利用不足，警力资源浪费的现象客观存在。有的监狱在安排分监区民警时，50岁以上的民警以及过去担任过正科级、副科级领导职务的同志一般不予考虑，这部分人既没有到一线做具体工作，也不大可能再担任相应的领导职务，工作职责不明确，工作责任感以及积极性、主动性打了折扣，从某种程度上讲，这部分人是作为一种闲置资源沉淀下来了。另外，一些监狱女民警的总体比例偏高，个别监狱女民警甚至占民警总数的比例在30%左右，如何发挥女民警在监狱工作中的作用，特别是调动女民警参与监管工作的积极性，也是一个十分现实的问题。

三、监狱职能纯化视角下监狱警力资源配置的基本原则

（一）以人为本的原则

民警是监狱各项工作的主体，要把确立民警的主体地位作为警力资源配置工作的出发点和落脚点。在警力资源配置工作中，要始终贯彻人本理念，树立正确的警力资源流动导向，制定具有可操作性的警力资源配置规划，充分发挥民警 的主体意识，关注和解决民警的合理需求，激发民警的积极性和创造性，使警力资源合理流动，基层民警真正成为监狱工作的主力军。

（二）保障职能的原则

警力配置要以监狱的各项工作任务完成和各级组织、广大民警切实履行好各自的工作职责为基本前提。在民警配置管理工作中要充分考虑工作量大小、工作难易程度等因素，微观上达到民警个体工作轻重适当、松驰有度，宏观上达到监狱整体工作有序开展、监狱职能有效履行。

（三）加强基层的原则

监区（分监区）是监狱改造罪犯的基本单元，是刑罚的终端执行机构，其警力配置及其素质是提高罪犯改造质量的关键。因此，要牢固树立重视监区、面向监区、服务监区的思想，在机构设置和人员配置上要优先考虑监区和分监区。要调整监区、分监区的机构配置，按照押犯的比例配足警力，使其适应直接、有效的监管和教育改造罪犯的需要；要精简机关，将年富力强、有能力、有文化的民警充实基层，切实提高民警素质。对缺乏事业心和责任感，工作不负责任，不适合直接管理罪犯的基层民警，要及时调整岗位，不能凑数。

（四）与时俱进的原则

随着社会的进步和发展，监狱工作的思路、要求等发生了很大变化，押犯的构成也与以往有很大不同，并且仍在不断发展变化之中。监狱工作的发展也对警力配置工作提出了更高的要求，要针对警力配置不够合理、标准不够统一等突出问题，科学合理配置警力和做好警力资源开展工作，使之成为当前和今后警力配置工作的中心任务。

（五）合理流动的原则

通过流动使用，使原有的不合理的配置趋向于合理，实质上是一个警力资源的再配置的过程。其意义在于通过流动盘活警力资源，资源组合优化，使个人潜力得到充分发挥。一是监狱内部之间合理流动。监狱体制改革后，生产岗位警力向管教岗位流转；机关警力向一线警力流转；充分发挥监狱女民警的作用，男犯监狱的女民警充实基层一线，如内勤、教育、心理咨询和窗口岗位等。二是系统内相互流动。打破监狱与监狱之间警力资源流转的传统界限，如挂职或多岗位多层次的锻炼，实施警力资源的互动机制。三是系统内外相互流动。逐步建立监狱警力资源能进能出的用人机制。将监狱后备人才委派到政府机构、国有企事业单位挂职锻炼。同时，要用活用足政策，提高门槛，面向社会录用优秀人才，充实监狱民警队伍。

（六）实事求是的原则

每个监狱所处的地理位置不同，押犯构成也不尽相同，监狱企业的生产项目以及组织生产的形式也有很大的差异，民警的工作习惯、思维方式甚至包括当

地的风土人情也都不尽相同，解决任何问题包括科学配置警力资源，解决一线警力不足的方式方法也应该是多种模式并举。应该说，通过近几年的努力，一些单位探索出了符合本单位实际的一些好的做法和模式，应该在实践中进一步坚持完善。但是，我们千万不能把工作模式简单划一。比如推行两级管理，确实能够解决部分监狱的部分监区警力不足的问题，但客观地讲，对于一些大型农业监狱以及一些生产流程多、程序清晰的工业监狱，就不太适合搞两级管理。总的讲，应该多种模式并举，适合搞两级管理的，应坚定不移地继续坚持搞下去，在实践中进一步规范、进一步完善；不太适合的，就应该积极探索适合本单位的模式，不要跟风。一定要实事求是，以实践为检验真理的唯一标准。

四、监狱职能纯化视角下监狱警力资源科学配置的构想

（一）以制度建设为切入点，确保监狱警力资源配置的法治性

通过制度建设，规范和完善监狱的机构设置、警力配置等方面的工作，满足监狱工作的需求。这是加强监狱民警队伍正规化建设，推进监狱工作法制化进程的内在要求。目前监狱沿用的18%的警力配备标准是1981年制订的。20多年来监狱工作的内外环境发生了显著的变化。今天仍然按此标准确定编制、配置警察，显然已不能适应当前监狱工作的需要。况且这一标准是以中办发[1981]44号《中共中央办公厅、国务院办公厅转发〈第八次全国劳改工作会议纪要〉》文件形式下发的，无法定权威性，而且至今还有部分监狱尚未达到这一标准。因此，应尽快从法律的高度重新确定监狱民警的编制问题和统一的配备标准，确立监狱编制的法定地位，按照总量配备、总体分解、基层优先的方式进行各层次的警力配置，增强民警配置工作的科学性、统一性和有效性。

1、提高监狱民警政法专项编制的配备比例。原定监狱警力编制配备比例明显偏低。尤其是改造罪犯的工作难度增大，监狱体制改革后机构一分为二，更需要从法律上确定监狱编制配置问题。应按照2004年司法部、国家发改委、财政部重新核定的押犯规模为准，由司法部商中央编委适当调整和提高监狱民警政法专项编制的配备比例。要尽快将每一个监狱的警力配备标准规范化、数字化、明细化。所谓规范化，是指机构设置、岗位设定以及警力配备都要规范，做到有章可循、有据可查。所谓数字化就是要有具体的数据，不能概而括之、笼而统之，搞成上级部门因为没有具体数据标准不好对下检查考核、下级部门也因为没有具体的数据标准不好分解落实，以其昏昏、使人昭昭；所谓明细化就是要具体到每一个部门和单位，将本单位的所有警力具体配备到一个明确的工作岗位，不能留有死角。

2、按照“双75%”比例确定基层民警配备的总体数量。要创新警力配置制度，在警力配置中严格落实面向基层的原则，采取倒推的办法，首先把基层分监区民警配齐、配强、配备到位，按照“分监区→监区→机关科室和其他部门”的先后次序由下至上进行配备，在监狱75%警力下沉监区的前提下，在监区民警中分解出75%优先配备到分监区，确保分监区警力充足。在此基础上，将分监区民警按各分监区的押犯数再次分解配备至各分监区，以达到各分监区之间的警力相对均衡。

3、尝试按照产业类别分别设置警力配备的不同标准。在实际工作中，因罪犯从事劳动种类的不同，对警力配置的要求和民警工作压力的大小不尽相同。因此，要完善警力配置制度，在警力配置中尝试对从事工业生产、农业生产和加工业生产的监区、分监区的警力配备标准进行区分，分别设置。一般来说，警力配备比例应按照工业、农业、加工业的顺序递减。从事工业生产的单位按照押犯比例配备警力；从事农业生产的单位按照生产流程和岗位配备警力，在农忙季节可临时增派警力；从事加工业生产的单位按照押犯数量结合加工场地情况配备警力。

（二）以深化改革为突破口，确保监狱警力资源配置的科学性

警力资源配置是一项系统工程，它牵涉到监狱工作的方方面面。按照系统论的观点，系统与系统之间，系统内部诸要素之间必须发展协调、结构优化。因此，监狱警力资源配置必须与监狱体制改革相结合，与监狱布局调整相结合，与监狱分类制度改革相结合。

1、以监狱体制改革为契机，精简机关科室民警，实现警力配置的效能性

一是要适当调整机关机构。以深化监狱体制改革为契机，按照效率优先和保障职能的警力配置原则，重新核定各监狱的内设机构，进一步理顺和规范机构职能，对监狱科室之间、监狱科室与子公司科室之间职能相近的机构进行合并或合署办公，对职能交叉的科室进行调整。通过规范职能，撤并部分科室，调整出部分警力充实到基层工作。

二是要适当减少机关工作人员。机关包括监狱机关、子公司机关和监区“小机关”三个组成部分。根据监狱的职能和职责，各监狱机关内设科室的设置数是基本相同的，由于各监狱人员编制、押犯人数、监狱企业规模各不相同，这就决定了机关科室民警人数不能按一个标准配备。机关科室的职能是一定的，所设职位也是与之对应的，但人员可多可少，主要根据监狱总体规模大小核定。对于总体规模小、机关人员相对少的监狱，可采取分战线合署办公、确定每一项职能有专人负责的措施，保证各职能科室业务工作的正常运行。要按照面向基层的警力配置原则，在确定监狱和子公司机关科室职能的基础上，确定监狱和子公司机关科室的人员编制和领导职数，通过公开选拔、竞争上岗等多种方式配备监狱、子公司机关科室领导和工作人员，把富余的警力安排到一线工作；合理配备监区领导职数，做到因事设岗、精干高效；要根据监区管理工作需要，合理设置监区干事，减少“小机关”民警，把精减的民警充实到分监区。

三是要适当减少委派到子公司工作的民警。目前，监狱体制改革已取得阶段性的成果，在子公司正常运行、各项工作基本走上正轨的前提下，可以采取竞争、择优的办法，选用部分经验丰富、熟悉生产、具备一定管理水平的工人到子公司从事生产经营管理工作，或者采取公开选拔聘用的方式，面向社会聘用一批高学历、有管理经验的人员，担任子公司各个层面的管理人员，置换出部分委派民警回监狱从事监管改造工作。

2、以监狱布局调整为契机，控制押犯规模，实现警力配置的动态性

要根据司法部《关于进一步推进监狱布局调整工作的意见》，以及国家刑事政策调整带来的监狱押犯构成变化的新情况，对编制和警力实施动态管理，以管好用好编制和警力，充分发挥其作用。要根据监狱工作的最新发展态势，结合监狱布局调整推进情况、罪犯关押规模变化情况、改造工作的需要和监狱企业经济发展的需要，及时调整监狱单位的编制和警力。一是要合理设置监区、分监区和押犯规模。规模设置太大会给监管改造、生产管理造成过大的压力，规模设置太小势必分散警力资源，造成基层警力不足和基层民警工作压力过大。司法部《关于加强监狱监区分监区和劳教所大队中队建设的若干规定》中有关监区规模的设置标准较为科学，有利于警力的合理配置。但是从监狱工作的实际需要来看，分监区的押犯规模应当根据分监区从事的生产性质进行确定，从事工农业主业生产的分监区可按照生产规模和生产岗位的需要确定押犯规模，从事加工业生产的分监区按照加工业务量的大小确定押犯规模。监区押犯规模一般以400—500名为宜，分监区的押犯规模一般以100-150名为宜，从事加工业生产的分监区可适当扩至200名。二是要调整监区、分监区布局。针对目前一些监狱的监区和分监区设置过小过多，警力相对分散的情况，应对监区、分监区进行科学整合、压缩建制，对押犯规模较小的监区、分监区进行合并，减少关押点，整合警力资源，减少如监区干事、关押点内看守民警等间接管理层对警力资源的消耗，把相对有限的警力配备到直接管理罪犯的“前线”。

3、以监狱分类制度改革为契机，确立监狱戒备等级，实现警力配置的区别性

监狱按戒备等级分类，有利于完善符合我国国情的监狱制度，科学有效地监管改造罪犯，对于确保监管安全，提高改造质量和节约监管资源，促进监狱工作和谐发展，具有重要的意义。在2005年6月召开的全国监狱局长会议上，司法部领导明确表示，对监狱按照戒备等级分类管理已经得到广泛认同，要尽快列入议事日程，加快推进实施。因此，我们要根据关押罪犯的类型、危险程度、武警看押情况、警戒设施装备等因素，内部确定戒备等级对不同戒备等级的监狱（监区）按照不同的比例配备编制和警力。在此基础上，再按照罪犯的性别、年龄、健康状况和危险程度等因素把罪犯分成男犯、女犯、成年犯、未成年犯、顽危犯、老弱病残犯等不同类型，根据管理、改造不同类型罪犯的难易程度，配备不同比例的编制和警力。

（三）以扁平化管理为着力点，确保监狱警力资源配置的实效性

现代管理理念认为，“组织扁平化”有利于提高管理的效能。“监狱管理扁平化”是指监狱在推进监狱工作科学化的过程中，在某些方面和在一定程度上借鉴或仿效企业“扁平化”管理中一些行之有效的做法，在监狱理念、组织结构、运作机制，人事制度以及管理方法等方面创新，从而提高监狱工作的效率。一是要按“大部化”思路设置机构。可结合罪犯关押布局调整和监狱体制改革，进一步完善监狱局机关和基层监狱的“三定方案”，规范内设机构职能，合理定编定员，提高机构效能。可借鉴司法部燕城监狱的机构设置，该监将监狱机关设置为六部一中心（综合研究部、人事督查部、刑务处遇部、教育改造部、劳动改造部、财务保障部、后勤服务中心），提高了工作效率。二是要按“小机关、大监区”的思路设置机构。对相同、相近的职能进行合并，对交叉、重复的职能进行适当

调整，压缩、减少机关编制和警力，以充实基层一线。严格控制各单位增设内设机构，凡增设机构都要按规定报批。三是要及时调整内设机构。根据布局调整、产业结构调整、警力资源调整和监狱办社会职能调整的情况，及时整合、调整相应的内设机构。四是要探索实施二级管理。按照“监狱法”的规定，从监狱到监区再到分监区的组织层级，是监狱管理的基本的、合法的组织形式。但是，随着形势的发展，包括监狱布局调整、罪犯构成及押犯规模的变化、监狱生产项目以及生产组织形式的改变等等，根据实际工作的需要，产生了“从监狱到监区，监区以下不设分监区”、“从监狱到独立（直属）分监区，中间没有监区”等两种形式的“两级管理”。对“两级管理”我们要全面的理解和把握，核心是减少管理层次，充实一线警力。我们一定要掌握一套方法而不能仅仅拘泥于某一个方面，限制自己的思维、束缚自己的手脚。“两级管理”只是解决一线警力不足的方法之一，不可能是唯一的灵丹妙药，也不大可能适用于每一个监狱、每一个监区和分监区。符合条件的单位，要积极推行“两级管理”。对于一些比较适合集中管理的工业监狱的监区以及一些劳动流程简单的劳动力集中的承揽加工监区，在押犯达到一定规模的前提下，可以积极推行“两级管理”模式；而对于一些工艺流程复杂、生产环节很多而且分工很细以及不太适合集中管理的劳动项目所在监区，比如农业监区、从事砖瓦生产的工业监区，都不太适合全部推行“两级管理”。各监狱在选择管理层级时，一定要紧密结合实际，千万不能跟风，更不要搞一刀切。

（四）以开发现有警力潜能为关键点，确保监狱警力资源配置的长效性

目前，监狱在职民警的潜能，由于种种原因，没有得到合理配置与很好开发。为此，我们应着力提高警力资源配置管理的水平和效率，充分挖掘现有警力的潜能。

1、发挥女民警和年龄偏大民警的作用，向挖掘潜能要警力

女民警和年龄较大的民警，虽然不宜安排从事直接管理男犯的工作和监管改造一线的工作，但可根据其自身的特点和优势，在完善硬件设施的前提下，充分发挥她们在教育改造罪犯工作中的作用。一是充分发挥女民警亲和力强等特点，以现代网络技术为平台，采用“女警＋网络”的模式，安排女民警从事网络电化教育、心理咨询与矫治、服刑指导、就业指导等教育改造罪犯的工作。二是充分发挥女民警耐心细致的特点，安排女民警从事监区政工干事、执法文书管理、罪犯档案管理等工作。三是充分发挥年龄较大民警经验丰富、事业心强的特点，安排他们从事监区文化建设、罪犯个别谈话教育等工作强度相对较小的教育改造工作。四是根据女民警和年龄较大民警的身体条件，安排女民警和年龄较大民警从事内看守、安全监控、罪犯会见管理等工作。

2、鼓励符合提前退休条件的民警办理提前退休，向减员空编要警力

根据《公务员法》有关规定，在做好思想工作的前提下，鼓励符合提前退休条件的民警自愿提前退休，空出有限的编制数额，用于面向社会招收录用符合条件的民警，为监狱及时补充新鲜血液创造条件，从而优化民警队伍的年龄和知识结构，以增强民警队伍的活力，保证民警队伍的精干高效。

3、加大民警教育培训力度，向民警素质要警力

在把警力压缩到基层保证基层警力数量的同时，还应该不断提高民警素质、保证基层警力的质量，使有限的警力发挥出最大效能。在现有警力配备的情况下，充分发挥第一要素——人——的关键作用，提高民警队伍的战斗力，走出纯粹增加民警绝对数量保障警力的误区。根据不同职务、不同类别民警的特点和需要，按照学用一致，按需施教的要求，创新培训工作的方法和形式，体现培训内容的针对性和培训工作的实效性。各级组织要认真分析当前监狱民警知识结构中的薄弱环节，真正做到缺什么补什么，干什么学什么，杜绝培训走过场，力求取得实效。

4、提高和落实一线民警待遇，用待遇留住警力

在做到用事业留人、用感情留人的同时，做到用待遇留人。一是要提高基层民警的收入待遇，争取对工作在边远艰苦地区基层民警的优惠政策，在工资、津贴、补贴等方面向基层倾斜，增加基层民警的收入。二是要提高基层民警的政治待遇，在干部选拔任用中优先考虑有能力、会管理的基层民警；三是要针对部分监狱地处偏僻，条件艰苦，工作生活条件较差，存在择偶难、就业难、就医难、子女就学难等突出问题的实际情况，通过积极争取布局调整政策，加大投入，把部分地处偏僻的监狱调整到离城市相对较近的地区，彻底解决民警的后顾之忧，使民警轻装上阵，全力投入工作。四是要通过换休、轮休、补休、调休，强制休假等方法，保证民警休息时间，减轻基层民警工作和身心压力。五是要广泛深入地开展心理健康教育，提高基层民警的心理健康水平和自我调控能力。

（五）以信息化建设为保障点，确保监狱警力资源配置的高效性

目前，监狱工作的科技水平普遍不高，装备仍然相对落后，监管安全、罪犯教育等工作主要是使用粗放型的“人海战术”，实行“人盯人”的密集防守和传统的教育方法，对警力资源消耗较大、效率较低。因此，我们要树立“科技兴监”观念，加大资金投入，逐步提高监管警戒设施的技术含量和装备水平，向科技要警力。要从提高监狱工作的科技含量和更新监管技术装备入手，把基层民警从繁重的“看、守”工作中解放出来，改善基层民警工作条件，缓解基层民警工作压力，提高警力资源的配置效率，把更多的警力投入到提高监狱管理水平和教育改造质量等工作中去。要安装智能门禁系统、重点部位监控报警系统，在出收工“关口”配备安检门、金属探测仪，以提高对罪犯活动监控和搜身检查的效率。要加快民警值勤室、值班室、警务室、谈话室的硬件防护建设，危险区域警戒隔离带、隔离墙的建设等。要改善民警自我安全防护装备，给值勤民警配齐警棍、警笛、对讲机、催泪瓦斯喷射器材，提高应急防暴制敌能力。

参考文献：

1、董泽芳主编《人力资源开发与管理》，武汉华中师范大学出版社，2000年9月第1版。

2、黄勇峰《组织扁平化：监狱管理创新新视点》，《中国监狱》2004年第3期，P26-27。

3、何剑、钱德金《关于监狱警力资源配置若干问题的理性思考》，《现代监狱》2005年第4期。

4、司法部监狱局课题组《监狱机关编制和警力配置现状与优化构想》，《犯罪与改造研究》，2005年第5期P11-19。

5、浙江金华监狱课题组《建立不同警戒度监狱内设机构和警力配置问题的研究》，《浙江警官职业学院学报》2006年第1期P1-9。

第三篇：对基层公安机关警力不足问题的调查与思考

对基层公安机关警力不足问题的调查与思考

白银市公安局副局长 白银分局局长 薛生杰

近年来，随着社会经济迅猛发展，实有人口大量增加，人、财、物流动急剧加大，经济的高速发展和社会的快速进步使得现有警力对社会的控制能力显得非常吃力。各类治安案件和刑事案件大幅上升，群体性事件、事故不断发生，影响国家安全的不稳定因素逐渐增多，社会治安情况日趋复杂，严峻的治安形势使得现有警力被动应战。对此，笔者结合工作实际，对基层公安机关警力不足的问题做了一些调研与思考。

一、当前基层警力不足的现状分析

人民群众安全感需求进一步提升，这都对公安工作提出了新的更高的要求。然而，由于警力增长跟不上治安形势发展的需要，警力不足已成为制约基层公安机关发展的突出问题。当前，警力短缺主要表现在四个方面：

一是基层警力绝对数量不足。尽管近年来在党委、政府和上级公安机关的重视支持下，有相当一部分部队转业干部和新招录公务员充实到了公安队伍，与前些年相比有所增长，但与全国、全省的警力配臵水平相比，仍存在相当差距。据统计，白银区常住人口26.4万余人，流动人口6万余人，而白银分局警力配备不足常住人口的万分之十（农村乡镇派 出所的警力配备仅为万分之六），如再考虑公休假、病事假、学习培训等隐性流失和无形损耗，实际在岗民警数量还要大打折扣，现有警力远不能满足实际需求。

二是公安队伍年龄结构老化。由于进口单

一、出口不畅，随着时间推移，民警平均年龄逐渐增大，警力老龄化严重。据统计，白银分局民警中，50岁以上的占22%，41岁至50岁的占34%，中老年民警已占全局民警总数的56%，储备警力严重缺乏，队伍后劲不足，严重影响了公安队伍的可持续发展。

三是部分民警业务素质不高。由于民警长期处于高负荷工作状态，缺乏学习培训，思想观念和执法理念得不到更新，知识结构得不到优化，一些基层所队民警仍然依靠老一套的警务工作模式，接处警、社区警务以及服务群众的工作方法陈旧，存在法律观念不强、业务知识不精、执法方式简单、执法质量不高、身体素质虚弱、战术技能不规范等现象，导致本来就数量不足的队伍战斗力大打折扣。

四是少数民警敬业精神缺乏。由于目前民警工资报酬相对于工作量较低，受市场观念的冲击，少数民警思想精神状态不佳，缺乏敬业精神。加之现有管理体制和机制制约，大多数民警个人晋升发展空间十分有限，基层不少民警临退休还是科员，导致很多民警在实际工作中积极性不高，缺乏进取心，工作不负责，出工不出力，削弱了公安机关的战斗力。五是部分群众的“无效”报警浪费了大量警力。为了履行全心全意为人民服务的承诺，基层公安机关对待群众的报警，无论事情大小、真伪，都要及时出动警力。大量的“无效”报警，浪费了相当一部分警力资源。

二、造成基层警力不足的原因剖析

当前，造成基层警力不足的原因有多方面，可以概括为外部因素和内部因素。

造成警力不足的外部因素：一方面，严峻的治安形势导致了警力不足。近年来，随着城市化进程的加快，城区实有人口大量增加，人、财、物急剧增长，公安机关对社会的管控难度加大，各类治安案件和刑事案件呈高发态势，群体性事件和交通、火灾事故不断发生，不稳定因素逐渐增多，严峻的治安形势对警力产生了刚性需求。另一方面，过多的非警务活动占用了大量警力。受行政干预的影响，大量警力被挪作他用，一些地方政府在处臵如征地拆迁、医患纠纷、劳资纠纷等矛盾时，往往不是指定相应职能部门直接解决问题，而是调用警力协助相关单位开展工作，使得基层公安机关有相当一部分警力用来应付各种非正常警务活动。

造成警力不足的内部因素：一是部分民警学习能力不强。在公安队伍中，部队转业和新招收的民警公安业务生疏，需要较长时间适应，影响了作用的发挥。还有一些年龄大的民警，文化水平不高，接受能力不强，对新的科技装备不能 熟练使用，工作效率低，一定程度也造成警力相对不足。二是基层民警超负荷工作造成有警无力。上面千条线，下面一根针。大量的公安工作都需要基层所队去落实，有限的警力要做大量的工作，基层民警往往一人身兼数职，经常加班加点，疲于应付，民警不同程度地处于“亚健康”状态，造成了有警无力。三是繁复的检查考评准备工作占用了部分警力。在实际工作中，上级公安机关和同级政府为了抓工作而制定了名目繁多的考核制度和指标，多头检查、重复考核现象严重。为了应付上级的各种检查考评，基层公安机关只得停下部分日常工作，拿出相当一部分精力应付检查，使基层的警力不能全力投入到业务工作中去。

三、缓解基层警力不足的对策和建议

解决警力不足问题既要增加数量，又要提高质量。既要治标，畅通进出口以满足急需，又要治本，通过警力调配的良性循环，达到科学用警。

一是争取政策支持，逐步增加编制。目前世界上发达国家警察与人口的平均比率是万分之三十五，香港的警察比例更是高达万分之四十，而从白银分局的实际情况看，警力配备不足常住人口的万分之十，因此各级公安机关要进一步争取党委、政府的重视和支持，增加警力编制，增加警察数量，从根本解决公安警力不足的问题。

二是倡导“成本效应”，坚持慎用警力。要坚持“好钢 用在刀刃上”。基层公安机关要把现有的警力尽量用到正常的警务工作中，用在打击和防范犯罪活动这一公安主业上来，减少调用警力参与其它非警务活动，把更多的精力投入到正常的警务工作中，以确保公安工作全面协调可持续发展。

三是优化资源配臵，合理使用警力。要从实际出发，科学定岗定位、定编定员，合理调节配臵机关与基层、警种与警种之间的警力，确保基层所队警力达到总警力的85%以上，形成“小机关大基层”的合理格局。推动警力下沉，将警力用在最需要的地方。建立健全考核机制，激发民警积极向上的内在动力。严格落实精细化管理考核制度，改变干多干少一个样、干好干坏一个样的现象，使工作实效与“票子、面子、位子”挂钩，对素质高、能力强或有一定特长的的民警要注意发现培养，安排到适合的岗位上扬其所长，以调动民警的上进心，建立公正完善的考核、奖惩、晋升、轮岗等管理制度，健全奖勤罚懒机制以激发民警的工作成就感。对于一些常年病休或年老体弱的民警，在条件允许的情况下，采取提前退休或离岗待退等办法来解决，使之不占编制、不影响进人，形成分布平衡、结构优化的警力调配机制。

四是科学使用警力，落实从优待警。要使公安队伍始终保持旺盛的精力和强大的战斗力，就必须落实从优待警的各项措施。要做到科学用警，改革基层勤务运行方式，使现有 警力紧张的工作局面得到有效缓解，达到有张有弛的效果，使队伍凝聚力和战斗力始终不减。要坚持为基层“减负”，减少不必要的检查考评，让基层民警能全身心地投入到本职工作中。要坚持从优待警，在政策和条件允许的前提下，最大限度地为民警办实事、解难事，使民警能心无旁骛地投入工作。

五是加强科技强警，提升警察素质。要大力实施“科技强警”战略，通过加大经费投入、科技投入，不断改善公安装备等硬件建设，加大公安工作科技含量，提高公安工作的质量。要向素质要警力，深化苦练基本功，通过经常性培训和岗位练兵，不断提高民警的法律素质、业务技能和体能水平，更好地胜任本职工作，通过提升民警素质增强公安队伍战斗力，进而达到提升警力的效果。

六是专群结合，发动社会，扩大警力。警力有限，民力无穷。要想方设法充分挖掘社会资源，动员广大群众共同维护社会治安，形成维护社会治安的“合力”。一要充分发挥政府职能部门的作用。社会基层调解机构要做好居民矛盾纠纷的调解工作，水、电、气保障部门要建立快速反映机制，劳动保障部门要做好无业人员的就业工作等，把我们的警察从“万能”中解放出来。二要充分调动一切力量进行群防群治。在小区内实现物管自治，在企事业单位内部搞好内卫防控，在商贸区形成百店联防。三要大力发展保安业。加大对 保安培训力度，充分发挥保安的作用，实现保安的职业化、专业化，以更好地协助公安民警做好治安防范

第四篇：对基层警力不足问题的调查与思考

对基层警力不足问题的调查与思考

警力就是指警察的战斗力，既包括警察的数量，又包括警察的素质、能力和工作效率。人是生产力的主导因素，是“首要的生产力”，警力是公安机关得以正常运转的决定性因素。警力的多少，配置的优劣，素质的高低，直接关系到公安机关战斗力的强弱，关系着公安机关的可持续发展，影响到国家的长治久安和人民的安居乐业。近年来，警力不足与日益严峻的治安形势的矛盾日渐凸现，已成为制约公安工作开展和公安机关发展的一大“瓶颈”。

一、基层警力不足的现状

基层警力不足的矛盾，突出地反映在四个层面上：

一是绝对数量不足。据统计，我们现在的人口拥警率低于全国“二十公”会议“万分之10.7”的标准，与国外一些国家相比，我们的警力更是捉襟见肘。尽管近几年每年都有一批部队转业干部充实到公安队伍，但是，基层警力的增长速度远远低于社会经济高速发展带来的不稳定因素的增长速度，新增警力相对日益严峻的治安形势无异于杯水车薪，现有数量与实际用人需要的矛盾更为突出。

二是潜在警力不足。目前，部分基层所队的民警还存在着法治理念模糊、本文来自

http://www.xiexiebang.com法律知识不精、执法方式简单、执法质量不高、身体素质虚弱、战术技能不规范的现象，队伍的整体素质不高，这就使我们的警力在数量不足的情况下无法充分释放应有的能量，潜在能力得不到最大发挥，严重制约了队伍的战斗力。

三是后备警力不足。近年来，由于警力补充渠道单一，新增警力的年龄偏大，民警的平均年龄增大，民警队伍日趋老化的现象严重，中老年民警已占民警总数的近三分之二，缺少后备力量，队伍发展后劲不足，有可能造成队伍的“青黄不接”，严重影响队伍的持续发展。

二、基层警力不足的原因分析

（一）公安机关外部因素

1、严峻的治安形势产生的警力不足。近年来，随着社会经济迅猛发展，实有人口大量增加，人、财、物流动急剧加大，经济的高速发展和社会的快速进步使得现有警力对社会的控制能力显得非常吃力。各类治安案件和刑事案件大幅上升，群体性事件、事故不断发生，影响国家安全的不稳定因素逐渐增多，社会治安情况日趋复杂，严峻的治安形势使得现有警力被动应战。

2、过多的非警务活动“挪用”了大量警力。尽管从中央到地方都一直强调公安机关不得从事非警务活动，但在基层受行政干预的影响，仍有大量警力被挪做他用。尤其是基层派出所，某些行政部门一遇有棘手问题，便亮出“公安”http://www.xiexiebang.com 最终造成有警无力。

3、大量的检查考评工作占用了部分警力。当前上级对下级部门的各种检查、考评此起彼伏，多头、重复考核严重，而且多是针对基层队所，为了应付上级的各种检查考评，基层部门只得停下日常工作忙于接待，动用大量的警力造计划方案、搞形式总结、定期汇报情况，这些检查考评严重影响了警务工作的开展，使基层的警力不能完全沉到业务工作中去。

三、基层警力不足的解决途径与对策

解决警力不足问题不仅要增加数量，而且要提高质量；既要治标，通畅进出口以满足急需，又要治本，实现警力调配的良性循环。

（一）争取政策，增加编制，壮大警力

解决警力不足的问题，必须从源头抓起，必须从根本上解决。《中共中央关于进一步加强和改进公安工作的决定》已将加强公安专项编制的集中统一管理，优化人员结构，适当增加公安专项编制列入公安保障机制的重要内容。随着社会的发展，逐步增加公安编制是维护国家政治稳定和治安秩序的必然要求。因此，要积极争取各级党委、政府的高度重视和支持，增加警察编制，从数量上为公安机关增加警力提供足够的后劲。

（二）重组资源，合理配置，优化警力

科学重组是实现质变的一种重要方式，合理调配警力是达到警力充足的有效途径。一是从实际出发，科学定岗定位、定编定员，合理调节配置机关与基层、警种与警钟之间的警力，建设“小机关大基层”的格局，确保基层所队警力达到总警力的85%以上.二是采用机关民警下基层、定期驻勤和轮岗代职等方式，推动警力下沉，将警力用在最需要的地方。压滤机滤布 三是对于一些常年病休或年老体弱的民警，区别不同情况，采取提前退休或离岗待退等办法来解决，使之不占指标、不影响进人，形成分布平衡、结构优化、进出顺畅的警力调配机制。

（三）科学使用，劳逸结合，释放警力

“一张一弛，文武之道”，劳逸结合，张弛有度，始终使民警队伍保持旺盛的精力和强大的战斗力，是解决基层警力不足的一剂良方。一是合理用警，尽量减少非警务活动，能不用警力的尽量不用，最大限度节约警力资源。二是改革基层警务运行机制，逐步推行四班三运转的勤务运行机制，使警力得到有效缓解，做到有张有弛，使队伍凝聚力和战斗力始终不减。三是减少不必要的检查考评，可有可无的检查测评要全部“瘦身”，必要的检查考评尽量减少考核项目，确保基层民警全身心地投入到本职工作中。四是要深怀爱警之心、多做利警之事，在政策和条件允许的前提下最大限度地落实从优待警的各项措施，彻底解决民警的后顾之忧，最大限度的释放警力。

（四）科教强警，提高素质，深挖警力

在现有的人员编制下，实施科技强警，提高民警的综合素质，使每个民警高质量、高效率地完成任务，是解决警力不足的有效方法。一是大力实施“科技强警”战略，向科技要警力，滤布 通过加大经费投入、科技投入，不断改善装备等硬件建设，加大公安工作科技含量，提高公安工作的效率和质量。二是深化苦练基本功，向素质要警力，通过经常性培训和岗位练兵，不断提高民警的法律素质、业务水平和体能技能，使每个民警都成为公安工作的“专家”，更好地胜任本职工作，从而实现内涵意义上的增加警力。

（五）专群结合，发动社会，扩大警力

警力有限，民力无穷。要想方设法充分挖掘社会资源，动员广大群众共同维护社会治安，形成维护社会治安的“合力”。一是充分发挥政府职能部门的作用。社会基层调解机构要做好居民矛盾纠纷的调解工作，水、电、气保障部门要建立快速反映机制，劳动保障部门要做好无业人员的就业工作等，把我们的警察从“万能”中解放出来。二是充分调动一切力量进行群防群治。在小区内实现物管自治，在企事业单位内部搞好内卫防控，在商贸区形成百店联防。三是大力发展保安业。加大对保安培训力度，充分发挥保安的作用，实现保安的职业化、专业化，以更好地协助公安民警做好治安防范。

第五篇：谈我国辅助警力制度的建立与完善

77895857.doc 在世界政治经济全球化发展，全面步入世界舞台的背景下，我国正处于社会转型、体制转轨的特殊历史时期。由于诱发违法犯罪的消极因素大量存在，而新的社会机制的形成和防控能力的提高还需要一个过程，因此，犯罪和治安问题在一定时间内必然会增多。为应对挑战，仅仅借助和依靠公安机关的力量是无法完成的。这时，一个崭新的名词—— “辅警”跃人了中国警务改革者的眼帘。在我国并没有严格法律制度意义上的辅警制度，但一直存在着的治安联防队、群防群治力量、保安队伍、协警人员等的辅助警力却与之有着同等的地位，发挥着同样的作用。由于这些辅助警力存在的分散性和混乱性，使之队伍建设显得远远滞后，不够规范，大大阻碍了这部分警力资源作用的发挥，因此，改良我国现有的辅助警力，对建立和完善我国辅助警力的制度具有重大意义。

一、我国建立辅警制度的现实意义

我国每年的经济总量以8%左右的速度增长，表明我国正处在经济高速增长期。特别是我国加入WTO以后，城市化进程速度随之加快，大量的农村剩余劳动力也将进一步向城市迁移，我国的犯罪率必将维持在上升势头，警力资源匮乏就会凸显出来。因此，改良我国现有的辅警制度，是解决目前警力匮乏的一剂良方。

（一）缓解警力不足，提高警力资源的利用效能

中国约13多亿人口，而中国警察的数量只有200万，我国的警力与总人口之比为1.3‰。然而，当今许多国家警察所占人口的比例已经远远超过了我国。例如，法国为3.5‰，意大利为2.9‰，美、日为2.8‰，可见，我国警力资源严重匮乏。加上公安机关向社会公布“有求必应、有难必帮”的承诺后，公众对警察的期望值达到了“万能”的程度，致使公安机关职能的外延不断扩展。然而，以目前的专业警力去承担全面的社会求助、提供全方位服务的任务存在很大困难，光是接处“110”报警中最多的民事纠纷等非警务工作已经让警力疲于奔命，更何况一定程度上影响和削弱了有限警力对突发事件和真正意义上“匪警求助”的接处力度和速度。为迅速扭转局面，有效提高对犯罪的预防与控制能力，西方国家在增加在编警力的同时，多采取大量增加辅助警力的办法，一方面，可以缓解警力的不足，例如，在有私人保安巡逻的区域内，保安的巡逻可以有效地维护该区域的秩序，警察可以减少对该区域的巡逻频度，从而缓解警力不足的问题。另一方面，辅警承担了警察的一部分简单警务工作和一些琐碎的行政事务性工作，从而使警察从较简单的警务和琐碎的行政事务中解脱出来，能够更集中地从事专业化要求较强的警务活动，从而缓解一线警力不足，提高了警力资源的效能。

（二）节约行政成本，有利于社会资源的分配

在西方国家，衡量警察效益有一个重要理论，即“钱财衡量价值论”（value for money）。该理论认为：警察工作的投入成本与产出效益应成正比关系。该理

77895857.doc 论成为驱动警务工作改革的杠杆。西方国家著名的“警察私有化运动”正是这一理论的产物。一般而言，在编警察都具有国家公务员身份，其地位及待遇受公法保护。在英国，警察的社会地位及待遇都很高，政府部门从招募、培训一名警察到支付警察工资和相关福利、退休金等需要耗费较大的行政成本。而通过行政合同或民事合同的形式雇佣一名辅警，则需支付的薪酬相对低廉，有的辅警(如志愿警察)甚至没有工资，政府向他们提供的只是象征性的“服务补偿”费用。很显然，政府通过合同雇用辅助警察比招募正式在编警察，可以节省更多的行政成本。

(三)密切警民关系，调动群众治安积极性

在计划经济时期，人民群众参与社会治安防范的热情普遍较高。在经济转型期，由于人们价值观的变化和辅警机制自身的问题，公众参与社会治安防范的热情降低，公安机关调控群防群治队伍的能力有所下降。并且近代西方的主动提前警务模式，使警察神秘感增强，与公众距离日益扩大。而辅助警察的加入，则为公众打开了了解警察，了解警务工作的大门。辅警作为普通公众和兼职警察的双重身份使之成为群众了解警务工作的桥梁。来自民间的辅助警察，不仅可以向警察传递群众的呼声，同时，也会为警察揭去神秘的面纱。通过工作，他们可以更多地了解警察工作的特殊性、艰苦性和复杂性，明晰各项警政政策便民立国的真实意图，掌握警务工作的一般流程。这样，他们在回到普通公众角色后，不仅自身更为自律，同时，也会自然地向身边的群众进行宣传，而这要比来自警察官方的报道更为群众所接受和信服。

二、我国辅助警力存在的问题分析

改革开放以前，由于在维护社会治安和稳定方面有了“内保机构”和“治保会”等群众路线的成功经验，在公安机关警力紧张的情况下，公安机关开始吸收群众力量加入到维护治安的队伍，组建了群防群治力量，这支群众防范力量被称为治安联防队；改革开放以后，各种形式的辅警在我国逐渐发展起来，尤其是保安队伍的不断壮大。例如2009年辽宁省共有保安16万人，今年底则可达到19万人。而在2006年末，这个数字还仅仅是5万。3年多来，每年以数万人的规模激增。随着保安队伍的迅速壮大，这支“辅警大军”在协助维护社会治安，服务经济社会发展，满足公众安全需求方面的作用日益显现。目前，我国各地使用的辅警已经从最早的治安联防员，发展出治安员、保安队伍、单位保卫组织、社区治保会、交通协管员、协警、巡防员、文职雇员等各种称谓的辅警。

在我国，合情合理而不合法的辅助警力大量存在，各地公安机关为缓解警力不足而大量雇佣辅助警力，据估算，在我国一名警察配备辅助警力的比例最低达到了1∶4，有些地方甚至高达1∶11，单是公安机关自己招聘的治安联防人员就有36万多人，而权威人士认为数字远不止这些。如此众多的辅助警力的存在，主要原因是由于许多地方现有警力严重不足，当地公安机关不得不依靠聘用辅助警力来协助维持治安秩序，打击违法犯罪行为。应该肯定的是，辅助警力对维护社会治安起到了非常积极的作用。但问题也很多，在一些地方，辅助警力违法乱纪、侵犯群众利益现象严重，甚至到了令人触目惊心的程度。这也成为取消辅助警力

77895857.doc 中的治安联防队伍的主要原因之一。辅助警力在现实中存在的问题有社会、自身等方面的原因，更主要的是体制、管理等方面的原因。

（一）辅助警力与公安机关角色错位

辅助警力顾名思义是辅助警察开展相关工作，因此从法律上讲，辅助警力是不具备执法权、侦查权等警察权。他们只有在发现犯罪时，协助公安机关将犯罪嫌疑人扭送至公安机关的这一普通公民享有的权利。但在现实生活中，情况却远非如此，辅助警力一旦与警察在一起抓捕犯罪嫌疑人，经常出入于公安机关，自身便产生角色错位。于是，辅助警力的非法拘禁、非法搜查、故意伤害等违法行为接踵而来。而普通群众并不清楚他们享有什么权力，经常是敢怒不敢言，从而导致辅助警力出师无名，名不正而言不顺，使辅助警力队伍成了一支破坏公安形象的“杂牌军”。这些不仅不利于辅助警力队伍的发展壮大，而且直接影响到社会治安防范效能的发挥。

另一方面，公安民警是社会防范的主力军，必须担当起专门职责，但是目前存在一种淡化职责的不良倾向，个别民警甚至把本职工作全部放手到辅助警力人员身上，并且忽视对辅助警力的指导。这些现象的出现给我们敲响了警钟，如果不及时改变这种状况，公安工作的专业性、专职性将逐渐弱化，严重的会影响到公安队伍的整体形象。

（二）体制机制与现实状况不适应

我国传统辅助警力，即各种形式的社会治安防范组织，是我国公安机关倡导群众路线的产物。在计划经济时期，人民群众参与社会治安防范的热情普遍较高，公安机关调动社会群防群治力量用于治安防范的能力也较强。但在社会主义市场经济的今天公众参与社会治安防范的热情普遍低落，市场化的运行机制又使公安机关在调控群防群治队伍时指挥失灵。导致这一现象，主要原因有两点：一是人们价值观的变化。人们以往的价值观较为单一，对社会治安的关注度很高。而现在，人们的价值观趋于多元化，他们对自身的治安需求大大增加，社会责任感却相对弱化。二是我国传统的辅助警力体制落后，机制不活。我国传统的辅助警力队伍由政府组建、业务受公安机关指导而人员的人事关系又隶属于不同单位。这种体制存在的弊端是：第一，没有设立上级机构，不利于统一领导。第二，人员隶属关系复杂，成员缺乏归属感。第三，雇佣关系不明确，成员合法权益难以保证。

（三）辅助警力在使用中存在误区

目前有多种形式的辅助警力，但对这些辅助警力在使用中并没有人尽其能，充其量只能以巡逻和站岗的方式震慑犯罪，主动应对犯罪的能力相对较弱。硬件上，辅助警力人员配备的通讯工具量不足，导致信息沟通较慢，甚至出现无法沟通的现象。一旦有案情发生，这些薄弱环节和漏洞无形之中不仅给犯罪分子提供了可乘之机，同时也给公安机关管理带来了难度；软件上，公安机关对辅助警力的部署上缺少主动性，如我们通过对辅助警力中的巡逻力量部署分析可以发现，由于没有统筹考虑到白天发案与夜间发案的转化和流动性，将力量过于集中白天，或过于集中夜间，这种“亡羊补牢”的做法，往往只能是被动挨打。

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（四）部分人员素质偏低，严重影响公安机关形象

改革开放以后，随着辅警队伍的不断壮大，公安机关在招募过程中不可避免的使得一些素质低下、动机不纯的人员乘机混入队伍当中，导致辅警队伍良莠不齐，鱼目混珠，更有甚者，一些违法犯罪人员充当了治安员，利用职务之便谋私利，目无法纪，徇私舞弊，耍弄特权，欺压群众。例如河南郑州市公安局蜜蜂张派出所的治安员王怀义等人，竟多次以“公安”名义将卖淫嫖娼人员、准卖淫嫖娼人员甚至根本不是卖淫嫖娼的人员带至派出所敲诈勒索其钱物，王怀义还残忍地奸杀了多名女青年。该事件引起了公安部的高度重视，因此，2004年9月3日，公安部发出通知，要求全国各地公安机关对聘用的治安员进行专项清理，用3年时间将治安员全部从公安机关清退出去。2008年1月1日以后，各级公安机关一律不得再以任何名义留用治安员。这足以见到此类事件的严重损害和影响性。不过由于各种原因的制约，治安员并没有从公安机关彻底清除出去，这也表明了治安员的存在有一定的现实意义。但是像王怀义这种偏离辅助警力行为目标的做法，不仅严重影响了公安机关的形象，还削弱了队伍的战斗力。

（五）公安机关缺乏对辅助警力管理的危机意识

凭传统的组建模式以及联防队员的地位及待遇，不可能吸引符合条件、素质较好的人员加盟。换位思考一下，辖区各单位也不愿将素质较好的人员选派到联防队。相反，一些素质较差、年龄偏大、没有什么技能的人员最终成了联防队员。主观上，辅助警力都是从社会直接招聘的，他们文化素质一般在初中毕业程度，缺乏职责意识和组织纪律观念，法律意识淡薄；客观上，辅助警力工资和福利待遇不高，法律地位不明确，没有执法权，而职业风险非常大，影响着他们主观能动性的发挥。这些主客观因素造成了这支队伍总体素质的局限性，并直接影响着辅助警力队伍在社会治安防范工作中辅助作用的发挥。而公安机关对他们的培训教育很有限，加之管理机制多而杂，管理标准经常性变化，很容易导致辅助警力伍管理的不确定性。长此以往，辅助警力队伍松散、辅助警力人员工作效率低等问题都会暴露出来，对社会治安管理工作的协助效用随之降低。

（六）经费难以保证，人员待遇低

我国很多辅警组织的出资方与使用方是分离的。如联防队成员基本上来自于困难企业或本身就是下岗职工，生活待遇普遍较低，而公安机关对于一些有突出贡献的队员，也只能从经费中支出一部分作为奖励，不可能拿出大量资金予以补贴、为他们购买保险等。因工资待遇较低，导致雇佣人员从两个方面寻找补偿。一是“体内损失体外补”，有的利用职务之便到外面捞油水，甚至敲诈勒索。二是“经济损失政治补”，有的把在公安机关办事当作提高自己身份地位的资本，为家族、亲属撑腰、当后台，以势压人。

三、我国辅助警力的制度建立与完善

综观现阶段我国辅警发展的混沌状态，我们不难发现，目前，我国辅警的来

77895857.doc 源较随意、辅警素质不高、公安机关对辅警队伍的管理不规范、辅警职责不清晰、辅警发展呈现出有需求但无标准的特点。针对我国现存的辅助警力存在着诸多问题，需要从体制、管理等多方面不断改良与完善，应当建立一套具有中国特色的辅警制度。辅警制度源于西方，因此我国的辅警制度建立必须借鉴国外经验，以及更多地借鉴与我国内地文化传统、生活环境、治安状况较为相似的我国香港和台湾地区的成功做法，但同时必须明确，对于外国的成功经验，我们要考虑其生存的土壤，而不能照抄照搬，但建立辅警力量，却是殊途同归。辅警是作为社会资源参与治安管理的组织形式，群众参与是基本构成要素，本质上属社会治安综合治理范畴，但是具有更高的组织形式、制度规范和社会功能。我们必须建立一套具有中国特色的辅警队伍，其理论和实践都需创新、发展。具体设想如下：

（一）完善辅警法律法规

我国公安机关存在着庞大的雇佣人员队伍，以治安联防队、群防群治力量、保安队伍、协警人员等多种形式存在着，他们的领导机关不同、管理机制不同、案例标准不统一、着装混乱、很容易导致辅警队伍管理的不确定性，长此以往，辅警队伍松散、辅警人员工作效率低等问题都会暴露出來，对社会治安管理工作的协助效用随之降低，从而导致群众的迷惑与不解。面对着如此庞大的雇佣人员队伍，群众冠之以“二警察”的称号，这在一定程度上体现了群众对他们所存在问题的不满。这些问题主要表现在：利用职务之便谋取私利、目无法纪、徇私舞弊、耍弄特权、欺压群众。如此一来，公安机关很难贯彻群众路线，调动群众的治安积极性，推动治安工作的社会化。究其根本，是因为这支队伍是一群没有统一规范的制度管理，由临时雇佣而产生的散兵游勇。因此，应当建立一套具有中国特色的辅警制度。在这一方面，香港早就在1959年1月30日颁布了《香港辅警管理条例》，之后，香港政府不断对条例进行补充修订，使辅警队伍组织与管理、职责与权力、参政开支、队员使用、擢升、降级、革职及迫令退休、违纪行为与罚则、薪酬、抚恤金、津贴、训练、勤务等都详细作了法律上的规范，使辅警队运作有法可依；台湾地区也曾颁布《台湾省各县市义勇警察组织方案》、《义勇警察编训服勤作业规定》；而英法等辅警建立较早，较成熟的国家其各项有关的规章制度更为详细，与此相应，辅助警察的作用发挥得也就越充分全面。

（二）完善辅警录用制度

没有规矩，不成方圆。严格科学的辅警制度是各国辅警建设的秘诀所在。把好人员入口关，避免先天不足。完善辅警录用制度又是辅警制度建设的核心。当前我国辅警录用缺乏科学统一的程序，录用混乱，弊端重重，这就直接导致辅警队伍成分复杂、素质低下、鱼龙混杂，辅警队员违法乱纪现象屡禁不止。又因其临时雇佣，没有严格的录用标准，明确的工作内容，使得动机不纯的雇佣人员乘机混入队伍当中。他们有的是想借助公安机关的职业优势，通过各种方式在经济上捞一把；有的是感到在公安机关当雇佣人员有派头，能得到其他行业所没有的特权；有的甚至只是一些家长因孩子暂时待业或有劣迹难以管教，便通过关系让孩子当了派出所的雇佣人员，希望得到约束和改造。这种随意性导致招收的人员成分复杂，素质较低，要想管好不出问题是不可能的。法国1983年建立了辅警制度，规定自愿报名者首先经过警察局办公室的慎重挑选和面试，并进行身体检

77895857.doc 查和心理测试，入选者再经内政部的人事部门进一步审定，再进入国家警察学校训练合格后方可在国家警察中得到一个适当的职位。因此，必须尽快建立科学正规、统一的辅警录用制度。令人可喜的是，我国部分发达地区，如上海、浙江等地，其辅警录用已经率先走上了正规化、科学化的道路。借鉴国外境外及上海、浙江等地辅警录用制度的先进经验，并参考人民警察录用办法，我国可以制定全国统一、科学规范的辅警录用办法。

(三)明确辅警与公安机关的关系

根据国家有关规定以及辅警的产生、发展历程，辅助警力具有行政与市场的两重性，缺乏了其中的任何一种特性，辅助警力要么成了国家警察，要么变成了义务性的防范组织。但是，由于辅助警力的多样性和复杂性，具体到某一辅警组织，两重性的构成并不平衡，有的特别偏重于某一特性。

1.辅助警力与公安机关之间具有一定的行政关系。由于某些辅助警力(如保安服务公司)承担着比较特殊、比较重要的防范业务，公安机关必须对其进行宏观管理指导和监督；对社区保安组织、城市治安联防组织等协助公安机关执勤的辅助警力，公安机关必须将其纳入队伍管理范围；至于单位保卫组织和安保组织(包括物业安保组织)、农村治安联防组织、治保会等辅助警力，公安机关也应该对其工作进行指导和监督。需要指出的是，辅助警力与其他部门也或多或少地存在着一定的行政关系。

2.辅助警力与公安机关之间不具有市场关系。保安服务公司、企事业单位安保组织等辅助警力，其市场特性与生俱来，其生存依赖于自身专业化运作所产生的经济效益。公安机关不应与这类辅助警力发生经济上的往来，也不应对这类辅助警力的商业化运作作出过多的介入或者干预。公安机关对这类辅助警力进行管理或指导、监督时，应该充分考虑到其商业特性。双方的合作和配合，唯一的依据就是国家的有关规定。

3.国家公安机关与辅助警力要紧密结合。我国的公安机关是密切联系群众的公安机关，公安工作是取得群众合力支持的公安工作，割裂了公安机关与人民群众的联系，孤立意义上的国家公安力量就不是本来意义上的公安，公安工作的基本方针是专门机关与广大群众相结合，人民才是治安之本。公安机关不能将治安局限为“警察的事”，要投入足够的精力宣传群众、组织群众，精心地把社会种种治安力量组织起来，使他们成为配合公安机关工作的一支战略性辅助力量。

（四）辅警的职责明确与权力有限

目前各类法律法规确实没有赋予辅警任何执法权, 但是我们认为在赋予辅警日常社区和公共场所治安巡逻、社会救助（包括灾难事故救助）、民事调解等职责的同时应该赋予辅警一定的执法权。实践中，如果不授予辅警任何执法权。仅仅允许其参与治安巡逻，扭送犯罪嫌疑人，保护现场等少数警务活动，那么辅警队伍的作用将大打折扣，设置辅警队伍的初衷也难以完全实现，同时如果授予辅警一定的执法权，将有利于调动其工作积极性。目前迫切需要的是颁布法律明确规定辅警行使的权力与职责范围，让群众看得明明白白，在投诉时言之有理，让辅警们在心底有所顾忌。法律的明文规定也是辅警合法行使职权的护身符，辅警因此师出有名，名正则言顺。它山之石，可以攻玉。英国近几年进行了增加警

77895857.doc 察权力的警务改革实践，在2000年颁布了《反恐怖主义法》，2003年又修改、细化了新的《刑事司法法》，明显增加了警察的权力，其中有关于辅警职权的规定：警察辅助人员可以协助正式警察开展检查和抓捕行动，在正式警察的监督下，辅警拥有一定的执法权。而我国香港地区对辅警的职责与权力也作出了较为明晰的规定。香港辅警主要职责包括守卫及监视、防止罪案、管制各分区的交通及执行交通规例、人群控制、警署及报案室工作、通讯、社区关系等。这些都值得我们借鉴。因此，建议我国在确立辅警职责权利时应当明确以下内容：

1．辅警在有正式警察在场的情况下，可以行使下列职权：开展日常街面巡逻；协助维护社会治安秩序和交通管理秩序；协助开展治安检查；协助维持大型活动现场秩序，进行人群控制；抓捕现行；要地看守；协助盘查、堵控有违法犯罪嫌疑的人员和相关物品；协助看管违法犯罪嫌疑人等。

2．辅警单独在岗时，可以行使下列职权：保护案件(事故)现场；向公安机关报告发现的违法犯罪活动；将现场抓获的违法犯罪嫌疑人扭送到公安机关；参加抢险救灾；帮助群众排忧解难；外来流动人口服务管理；情报搜集；公安机关根据需要布置的其他非执法性工作任务。

3．辅警没有侦查权、最终处置权、拘留权、扣留权、审讯权等权力，不可自行随意搜查。不配发警用枪支、手铐、警棍，但可装备催泪自卫喷射器、防割手套、头盔、警绳、强光手电、警用电台、机动巡逻车。且明确下规定下班后，制服及装备、证件不得带走，集中保管，辅警恢复普通公民身份，不得在从事警务活动。

（五）逐步建立与完善辅警待遇、考核奖惩及抚恤制度

在建立健全各项辅警制度的同时，还应当逐步建立与完善充满人文关怀的待遇、奖励、抚恤制度，这样不仅解决了辅警人员的后顾之忧，还调动了他们工作的积极性，促使辅警做到忠于职守，勤奋工作，尽职尽责，服从安排。

1.工作时间及待遇。由于我国辅警警力来源多为无其他职业人员，因此，可以仿照香港做法，以8小时为计或与其同岗位正规民警工作时间一致，这样更便于统一安排勤务，真正发挥辅警作用。同时，为了保证辅警队伍的稳定性和防止腐败，应对辅警工作年限进行严格规定。考虑到我国辅警多为警校待分配学生和社会无业人员，随时可能找到正式工作，所以工作年限不宜过长，一般以两年左右为宜。

而工资待遇可根据所在地区经济状况具体确定，但在体现与正式民警有所差距的同时，应尽量不少于所在地其他部门雇佣临时人员工资水平，以防止辅警队伍因待遇差而影响士气，也防止辅警队伍因工资低而出现乱扣乱罚等违法违纪事件。

2.考核奖惩及抚恤制度。考核制度应作为辅警制度的一项重要组成部分固定下来，一方面，加强日常工作管理，强调工作纪律，将辅警上下班、参加会议、培训、学习等情况进行严格登记，严格请销假制度，坚决杜绝迟到早退、擅离岗位，杜绝工作时间从事无关事务。对辅警工作实行严格的考评考核制度，另一方面，建立辅警精细化考核制度，奖惩分明，可以不断激发辅警的工作积极性。坚持日常考核和年终考核相结合，对于在工作中表现优秀，成绩突出的予以奖励，不合格的工作人员实行待岗，后经考核仍不合格的，予以解聘。通过考核考评，不断转变辅警的工作作风、工作态度，促使辅警做到忠于职守，勤奋工作，尽职

77895857.doc 尽责，服从安排。只有这样才能保证辅警队伍的健康发展，以及辅警职能作用的有效发挥。辅警考核要参考正规民警的考核办法，但因其未赋予执法权，所以，考核项目可主要集中在工作态度、工作表现、遵章守纪，以及体能素质等方面。考核大致可分为月考和总评。

由于警察工作的特殊性，辅警在协助正规警察工作的过程中也可能受伤、遇险，甚至献出生命，为此，各国的辅警制度中都规定了奖励抚恤制度，不仅授予荣誉，同时也给予足量的物质补偿，以奖励、安抚因公受伤或牺牲的辅警警员及家属。香港政府规定，当辅警执勤时发生伤亡事故，其待遇与正规警察一样，享受正规警察同等的治疗、抚恤。英国规定，辅警因执勤负伤或牺牲，比照警官的有关规定，享受最好的医疗和最高的抚恤。这一制度的实行，调动了工作的积极性，充分体现出对辅警的重视和关怀，使辅警警员没有后顾之忧，同时也有利于使公众减少对参加辅警的一些顾虑。

（六）制定辅警组织结构及职级

辅警队伍一般具有严密的组织结构及职级。辅警制度相对完备的国家和地区，都对辅助警察设定了与正规警察相似而又相对独立的组织结构。在英国，大伦敦警察厅辅助警察的职级序列自低而高分别为：警员、分区警官、区警官、地区指挥官、总指挥官。我国香港地区设立的专门的辅警总部，隶属于香港警察总部行动处支援部，内设交通、通讯、乐队、学警四个部门，下辖港岛、九龙东、九龙西、新界四个辅警总区，区内设总区辅警总部，在总区之下又分设若干辅警区。辅警的职级序列由低到高为辅警警员、辅警警长、辅警警署警长、辅警督察、辅警高级督察、辅警总督察、辅警警司、辅警高级警司、辅警总警司、辅警助理处长、辅警高级助理处长。因此，在我国，辅警也应有独立于正规警察之外的组织体系。这样，一方面便于对辅警警力的统一部署，统一管理，发挥系统效益，另一方面，也可使正规警察对辅警不负管理权力和责任，促使辅警与正规警察在警务工作中各自独立，互相监督，避免出现共同利益而相互勾结。我国老百姓眼中的“二警察”之所以能够狐假虎威，为所欲为，很大程度就在于没有明确雇佣人员的管理体系，雇佣人员于民警的依附关系过强造成的。由于我国公安机关雇佣人员分部较广(上至机关处室，下及派出所，社区警务室)，我们可以仿照香港辅警职系，在地市公安局一级设置辅警总部，隶属组织干部处，全面负责辅警的人事、财务、物资供应及辅警培训，各分局政治处平级设辅警队，具体负责辅警的日常管理工作。由于辅警警力不在公安正式编制，且一般工作年限较短，因此，在辅警内部不宜进行职级划分，而应一致定为辅警警员。这是由于，如果让辅警自己管自己，易削弱公安机关对辅警队伍的统一管理和控制，权力过于分散，导致统一部署不利。总之，在这种职系划分之下，辅警接受双重领导：即所在岗位正式民警的工作领导和辅警队、辅警总部的人事领导。

公安部曾要求全国各地公安机关对聘用的治安员进行专项清理，用3年时间将治安员全部从公安机关清退出去。然而，这个目标并没有如期实现，反而在随后的几年里公安机关又不断从外招入大量的辅助警力人员，这足以说明了辅警有其存在的必要性和现实意义。辅警作用也日趋明显，无论是在历史还是当今，辅警参与公安工作都做出了巨大贡献。尽管辅助警力的任用过程中还存在着一些问

77895857.doc 题，相信，在深入、贯彻、落实科学发展观的今天，坚持做到统筹兼顾，本着“以人为本、生命至上”的原则，通过对中国辅警制度的不断探索与完善，辅警队伍将会在我国公安民警的配合之下，真正能够如虎添翼，中国辅警建设必将会在我国的社会治安维护中发挥更大的作用。

【致谢词】

在我完成论文写作的过程中，戚丹老师给我提供了很多宝贵的资料，并对我的论文初稿做了大量的修改和提出了很宝贵的意见，在此向戚丹老师表示感谢。

【参考文献】

1．期刊类：

［1］贾迪.论辅警制度及中国辅警制度的构建.江西公安专科学校学报.2005年 第4期 ［2］沈瑞.新中国辅助警察的发展历程.江西公安专科学校学报.2009年 第2期

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［4］王金鑫.对国际辅警制度的考察与有效借鉴.成都大学学报(社科版).2008年第2期 ［5］周磊，李安娜.关于我国辅警的几点思考.四川警察学院学报.2008年第20卷第3期 ［6］王萌.英国辅警制度及对我国的启示.江西公安专科学校学报.2009年第2期 ［7］张亚强.辅警的涵义界定.中国人民公安大学学报.2010年02期

［8］马占伟，李舍力.国外辅警研究与我国辅警构建.湖北警官学院学报.2006年第3期 2.图书类：

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［3］王精忠，张胜前.治安秩序管理.中国人民公安大学出版社.2007年第一版