我国行政调解制度的不足与完善探析

第一篇：我国行政调解制度的不足与完善探析

我国行政调解制度的不足与完善探析

核心提示：摘 要：目前我国行政调解制度在法律规定方面存在法律法规不统一，内容简单，对象狭窄，缺乏程序性保障以及法律效力，原则、方法等不明确等缺陷，应当加以改进。从统一法律规范，扩大对象范围，规范程序及赋予协议法律效力等四方面对我国行政调解制度进行探讨。

关键词：行政调解制度；法律规定；不足；完善

行政调解是指由国家行政机关出面主持的，以国家法律和政策为依据，以自愿为原则，通过说服教育等方法，促使双方当事人平等协商、互让互谅、达成协议、消除纠纷的诉讼外活动。

但客观地分析，随着人们对行政调解制度的专注度以及使用率逐渐增加，我国现行的行政调解制度存在的不足也日益显现出来。尤其是法律规定严重缺失，使得调解活动过程中，调解人员仅凭经验办事，甚至自创调解程序进行调解。从而导致当事人对调解协议及结果的不信任，以至于调解制度所发挥的作用还十分有限。这其中的原因非常值得认真分析。我国行政调解制度法律规定的不足

1.1 行政调解设定不统一，缺乏规范性

我国行政调解没有一部统一的法律，而是分散在不同的法律文件中予以规定。目前设定行政调解的法律文件种类形式多样，层次参差不齐。“据不完全统计，涉及行政调解的法律有近40部，行政法规约60部，行政规章约18部，地方法规约70部，地方规章约45部，另有大量一般规范性文件。”有关行政调解的规定分散在如此众多的文件中，人们难以掌握。并且这些规定内部不协调，相互冲突的地方屡见不鲜。在名称上也不统一，有用“调解”的，有用“处理”的，不仅纠纷当事人无所适从，就是行政主体的工作人员也搞不清楚。由于法律法规过于分散，导致难以形成合力，因此，在实践中发挥的作用也很有限。

1.2 行政调解制度内容简单，对象范围狭窄

目前我国的行政调解相关法律条文十分简约，其内容仅涉及调解发生的情形、调解的主体和对象。而且调解的对象相对含糊，并无确切的范围和限度。对象主要包括民事纠纷对财物损害赔偿纠纷，对人身损害赔偿纠纷轻微违法行为权属争议行政赔偿、补偿的数额争议。呈现出较大的人为确定因素，容易与其他处理纠纷的方式相混淆，不利于当事人选择正确解决纠纷和争议的方式。调解范围设置的局限性，将难以充分发挥其在现代行政管理中应有的作用。由于规定得不详实，缺少与之相应的程序，操作性不强，容易导致凭经验办事，使行政调解的运作呈现一定的盲目性和任意性。

1.3 行政调解缺乏基本的程序性保障

我国设定行政调解的法律文件几乎都只设立了行政调解，而没有设立具体调解程序实践中行政调解主体往往依照其他行政程序或自创调解程序进行调解，随意性大。程序是公正、合理、及时解决纠纷的有力保证，行政调解缺乏基本程序保证，当事人很可能因程序不公而对调解结果不满，从而使调解协议难以自觉履行。在我国目前的法律法规中，对调解程序规

定的极少，只在《合同争议行政调解办法》中有了较为详细的规定，而《办法》也只规定了申请—受理—调解—终结—归档五个简单的程序，缺少了行政调解所必须的一些程序性措施和原则，比如在调解之中，应该听取当事人陈述和申辩，对重要事项进行调解采用听证程序等。这是程序民主、程序正义的基本要求。这些程序性缺陷常常使当事人对行政主体失去信任，导致行政调解功能难以发挥。完善我国的行政调解制度的设想

根据上述分析，我国行政调解制度在法律规定方面存在诸多不足的地方，导致该制度在实践中操作性不强，不能将其应有的功能充分发挥。为适应现代社会发展的需要，必须积极完善行政调解制度。针对我国现有的行政调解规则，笔者认为应当从统一法律规范，扩大对象范围，规范程序及赋予协议法律效力等四方面进行设想。

2.1 行政调解法律规范统一化

2.1.1 确立行政调解制度的基本原则

一项制度所确立的原则具有最高效力，对于活动的开展具有指导意义。同样的，行政调解必须在法律规定的范围内进行，凡是法律上明文规定可以适用行政调解，方可适用，同时要以当事人自愿为前提。如果法律没有规定，当事人不愿意的，决不能强行调解。行政调解应当遵循一定的原则：

（1）合法原则。

第二篇：论我国法院调解制度的不足与完善

论我国法院调解制度的不足与完善

经济与法律系学生：张晶晶指导老师：王平生

摘要：法院调解是我国民事诉讼制度的重要组成部分，是解决民、商事纠纷的一种重要方式。长期以来，由于计划经济体制的影响，我们把调解作为法院行使审判权的方式之一，传统调解的种种弊端均基于此。本文从实体法、程序法以及调解原则的完善上对我国法院调解制度的改革提出建议。

关键词：法院调解；不足；完善

Abstract：Court mediation is one of the most important part in our common plead system.Furthermore,it is a concernful quomodo for raveling out the dissension of civil and commerce.For a long time,because of the consequence of planning economy system,mediation used to be one of the modes for law court to perform the jurisdiction.And all shortcomings of traditional mediation come from this.The article aim at the deficiency talking above and to table a proposal about the improvement of our court mediation from noumenal law,procedural law and mediation principle.key words：mediation system of court;deficiency;improvement

在我国的民事诉讼制度中，法院调解占有着重要地位。在建国后至今的几十年乃至新中国成立前的根据地红色政权的司法实践中，其一直都是我国法院民事审判工作的主导性运作方式，在国内被冠以“优良传统”的头衔；而在国外，更是被誉为“东方经验”。但是，随着我国社会主义市场经济改革的深化，现行法院调解制度不可避免地暴露出诸多弊端。

1.我国法院调解制度的历史沿革和基本界定

在我国，现今的人民调解、行政调解、仲裁调解与法院调解已形成了一个互相联系的体系，它们共同构成了当代中国的调解制度。

1.1我国调解制度的历史回顾

我国文化和社会关系结构特点，是调解制度在我国具有生命力的社会根据。早在周代，地方官吏中就有“调人”之设。进入封建社会以后，儒家思想所倡导的“以和为贵、以人为本、重义轻利”等哲学思想成为调解制度最为倚重的历史文化传统。设立法院调解制度是我国民事诉讼法的首创，一度成为西方国家争相学习、借鉴的“东方经验”。我国的民事调解制度经历了从以“调解为主，着重调解”到“调解自愿、合法”原则的历史变革。

1.2 我国法院调解制度的特征

我国的法院调解，是指在人民法院审判组织的支持下，民事诉讼当事人自愿、平等协商，达成协议，经人民法院确认后，终结诉讼程序的活动。调解与判决和仲裁不同，它对纠纷的解决在根本上是取决于当事人的合意。同时，调解比仲裁和审判更具有经济性。

1.2.1 人民调解、行政调解、仲裁调解与法院调解的比较

（1）就效力而言。法院调解和行政调解都具有强制力；人民调解等调解方式的双方当事人所达成的调解协议只能靠当事人的自觉履行。

（2）从调解范围来看。法院和行政调解具有法律规定的明确性；人民调解的范围除法律规定禁止调解的纠纷以外，一般均可调解。

（3）就性质方面来说。法院调解实际上是法院的一种职权行为；人民调解、行政调解和仲裁调解都是诉讼外调解的一种形式。

（4）从调解中立方的地位上讲。法院调解的法官在调解中居于主导地位；人民调解等纠纷的双方与介入的第三方具有平等的法律地位。

1.2.2国外诉讼和解与我国法院调解的比较

法院调解制度与国外诉讼和解有颇多相似之处，首先，两者都可以在诉讼的任何阶段（或主要阶段）发生。其次，“两者都可通过某种途径获得类似判决的效力。”但是它们还有以下主要的区别：（1）在民事诉讼中的地位不同。（2）在性质方面，法院调解是一种有国家司法公权力介入干预的诉讼活动；诉讼和解制度则完全是一种终止诉讼的个人行为，与国家的意志无关。（3）在调解适用原则方面。我国法院必须遵循自愿、查明事实、分清是非和合法的原则；而国外实行诉讼和解的国家则只是强调当事人自愿。（4）在调解的主体、调解效力方面也有所不同。[1]

2．我国法院民事调解制度的弊端

通过上文的比较我们不难看出，我国法院的弊端最主要的可以概括为两个方面，一个方面是结构上的，即我国具有典型的“调解型”审判模式；另一个方面是技术上的，即调解人员与审判人员在身份上的竞合。二者是相互依托、相辅相成的。“调解型”的程序结构反映了“纠纷解决的价值取向”，正是这种指导思想为调审合一的制度的安排提供了背景和契机；调解人员与审判人员的竞合则必然导致审判的萎缩和调解的扩张。具体表现如下：

2.1立法上的弊端——法院调解制度设计上的缺陷

2.1.1 “反悔权”规定上的缺陷

在我国，当事人在诉讼中达成合意的调解协议，其在实质上是一种合同，而民事诉讼法赋予当事人对调解协议无条件的反悔权极大地破坏了其对纠纷双方的约束力。从表面上看，民事诉讼法的这一规定好像是赋予了当事人更多的诉讼权利，然而却在无意中造成了对当事

人在处分权上的放纵。

2.1.2 缺乏处分原则的规定

处分原则是指民事诉讼当事人在法律规定的范围内,自由支配自己依法享有的民事权利和诉讼权利的准则。自由处分合法权利是民事诉讼法赋予公民的最基本、最重要的权利之一。法官也是人，而非神，是人就有滥用权力的天性，若缺乏“权利制约权力”的有效机制，则“强制调解”的一再发生也就不足为怪了。

2.1.3诉讼程序的法定性与调解程序的任意性相冲突

合法原则应包括程序合法和实体合法两个方面。我国的民事诉讼法仅抽象地规定了实体合法，而对程序合法则压根儿没有规定。法院调解虽然贯穿于审判程序的全过程，并非表明其就没有自己独立的程序，不能因为它灵活、方便和简洁就否定法院调解在程序上的合法性。否则，法院调解就会被架空，成为走过场的摆设或者成为法院调解结案的牺牲品。

2.2司法实践上的弊端——审判实践中的缺陷

2.2.1强制调解与自愿原则的矛盾

在我国，法官在诉讼中既是调解者又是裁判者，这就使得法官比诉讼外的其他调解者更容易获得调解成功，但同时又常常会使得调解中的自愿原则难以贯彻实施，使得调解协议的达成并非建立在当事人自愿的基础上。这样，调解的自愿原则必然被扭曲或虚化。

2.2.2调解的让步息诉与权利保护目的相冲突

调解分为两种形态，一种是公平性的调解，另一种是“让谅性”的调解。公平性调解只可能是一种理想的状态，在实践中，大量的调解都是在法官的促成和组织下的让谅性调解。因此，调解的成功往往是以权利人放弃部分权利为代价的。我国诉讼法对调解实体合法性抽象的规定常常淡化了法官对纠纷本身严格依法解决的认识，所以，法院调解更注重的是实现防止矛盾进一步激化的目标，却忽略了对诉讼当事人合法民事权利的保护。

2.2.3 “调审合一”的模式使法院调解走向极端

“调审合一”的模式使享有公权力的调解人员与审判人员有了在身份上的竞合，而这种竞合往往使法官在对待调解上走向两个极端。一个是我们前文所讲的强制调解或变相强制调解。另一个则是使调解流于形式，即调解“形式主义”。前者是法官对调解的偏好所致，后者则因法官公权力的膨胀而起。

3.完善我国民事调解制度的几点构想

3.1 关于我国调解制度的讨论及观点

法院调解的改革是民事诉讼法学界的一个焦点，许多学者对此提出了自己的观点，有代表性的主要是以下几种：第一种观点认为，改革应该在现有的框架内进行。第二种观点认[2]

为，民事诉讼是以国家强制力来保证实施的程序制度，审判是它的核心内容。第三种观点认为，调解与审判分离后，对其性质应重新界定。第四种观点认为，法院改革的主导方向应是建立诉讼和解制度。通过思考，笔者认同第一种观点：改革加强论，即保持“调审合一”的制度。[4][3][2]

3.2完善法院调解制度的建议

3.2.1实体法上的完善——确立实体权利保障制度

司法实践中，法院调解让步息诉牺牲部分权利以达到“合意调解”目的的往往是无辜的权利享有者，若负有履行义务的人无故拖延或拒不履行，将给权利人带来更大的损失，那么，权利人自然会对调解时所作出的让步感到后悔，而正是这种顾虑也打击了当事人进行调解的积极性。这就有必要规定允许当事人在调解协议中约定附条件、违约责任和提供担保等的关于民事责任的内容。其次，民法债权一章中规定的“不安抗辩权”亦有借鉴意义。

3.2.2程序法上的完善——建立调解员回避制度

我国的诉讼法都对回避制度作了明确的规定，但这种规定在调解程序中却无法很好地贯彻。事实上，参与调解的人员常常会受到原调解过程的影响甚至左右，在参与该案的审判时难免会把已有的主观感情色彩和心理定性带进审判中去。根据我国司法资源的现状，规定调解人员可以参与审理，但不能左右案件判决，这样一来，既有利于节省资源，符合现有国情，又能在一定程度上遏止强制调解的发生。

3.2.3 调解原则上的完善——完善“自愿”原则，确立保密原则

当事人自愿调解是法院调解的本质性要求，自愿原则应具体在以下几个方面完善：首先，禁止当事人之间采取不正当手段达成调解合意；禁止法官采取非法方法让当事人被迫接受调解。其次，法院在受理案件时应明确告知当事人双方有申请调解也有拒绝调解的权利。再次，规定调解书生效后，对非自愿达成的调解协议允许当事人在法定条件下有请求法院重新判决的权利。最后，健全对弱势群体的法律援助制度。

确立保密原则也是非常必要的。法官在调解时，为了了解事情的本原以促使双方达成合意，必然会掌握一些隐秘的信息，但法院作为中立的第三方，对当事人披露的信息应保持超然的态度，并支持双方当事人重新建立起信任以实现双赢的调解结果，否则，若调解员与当事人之间无法建立起信任，则调解也必然无法继续进行。

综上所述，法院调解是根据我国的具体情况而创制的一种司法制度。笔者认为对我国法院调解制度的改革并非全盘否定或对国外和解制度生搬硬套就能成功的。保持“调审合一”的原有模式，通过改革加强，给当事人提供高效、节约的解纷方式，不仅是实现国家设立法院调解制度的目的的有效手段，而且是维护当事人利益的现实需要。③ ①②

注释：

①调解协议既然是一种合同，那么当一方当事人不履行协议内容，就应该构成违约责任，承担违反合同的民事责任。（见《民法通则》第121、122条）

②债的担保指法律为保证特定债权人利益的实现而特别规定的以第三人的信用或者以特定财产保障债务人履行债务，债权人实现债权的制度。这是担保法上的规定，引用到法院调解中，义务履行人也可就质押自己的财产作为保证履行的担保。

③这种民事责任不是指调解协议约定的给付内容本身，而是指不履行协议约定的给付内容而承担的额外的民事责任。根据民法有关内容，这种责任一般有替代责任和加重责任两种。

参考文献：

[1]张娟.论我国民事诉讼的调解制度[A].章武生.司法现代化与民事诉讼制度的建构[M].北京:法律出版社,2000,334.[2]江伟,王强义.完善我国民事诉讼立法的若干问题[J].中国社会科学,1991,(5):77-82.[3]江伟.我国民事诉讼法专论[M].北京:中国政法大学出版社,1998,460-463.[4]章武生.司法现代化与民事诉讼制度的建构[M].北京:法律出版社,2000,334.

第三篇：我国会计制度改革不足与完善

我国会计制度改革不足与完善(1)[摘 要] 会计改革是一个内涵丰宫、外延广泛的范畴，其中会计制度改革是会计改革的实质和核心。我国会计制度改革不足之处主要表现在行业会计制度的具体行为规范不适应企业改革的要求，现行会计制度在构成上缺乏完整性和系统性，国际化进程缓慢，规范的协调性差等方面。应按市场经济发展的要求构建企业会计制度，按“横向到边”、“纵向到底”的原则完善会计制度，加快我国会计规范的国际化进程，强化约束和监督机制。

[关键词] 会计制度；改革；不足；对策

自20世纪90年代初期开始，我国在会计领域迈出了改革的步伐。会计改革是一个内涵丰富、外延广泛的范畴，它包括会计制度的改革、会计手段的改革、会计管理体制的改革、会计教育的改革以及会计观念的变革等，其中会计制度改革是会计改革的实质和核心，它不仅是会计改革成败的决定性因素，而且反映着会计改革成效的优劣。

一、我国会计制度改革的不足

（一）行业会计制度的具体行为规范不适应企业改革的要求

1.不能适应企业经营多元化发展的要求。随着市场机制的日益完善和风险机制的日益形成，多元化经营将成为企业经营的必然趋势和战略选择。多元化经营必然使企业涉足于各不同行业、不同性质的经营业务，而执行现行会计规范要求企业对不同行业、不同性质的经营业务分别设置账户，并采用不同的会计程序与方法进行会计处理，这不仅增加了多元化经营企业会计核算的工作量，影响核算效率和质量，而且难以保持口径一致与反映综合的财务会计信息。

2.不利于会计信息的行业比较和分析。执行行业会计制度，使得不同行业、不同企业会计处理所依据的原则、程序、方法各不相同，这就必然导致会计信息在行业、企业之间失去可比性，不便于投资主体对潜在投资对象的比较、分析和选择，最终不利于资金的合理流向和资源的优化配置。

3.不便于投资主体对企业实施有效的财务监督。企业各投资主体对企业实施财务监督的主要依据是财务会计信息。然而，一方面各投资主体出于增加投资收益、回避投资风险的考虑，会不断的改变投资对象，使资金经常性地从一个行业转向另一个行业，或同时分布于若干不同行业；另一方面不同行业又执行不同的财务会计制度。在这种情况下，投资主体要实施财务监督就必需熟悉不同行业的会计处理原则、程序和方法，这无疑加大了财务监督的难度，影响财务监督效率。

（二）现行会计制度在构成上缺乏完整性和系统性

完整性和系统性是现代会计制度应具备的基本特征。所谓“完整性”是指会计制度应包括和覆盖全部会计实务，使每一会计行为，每一会计事项都有相应的制度予以规范；所谓“系统性”是指现代会计制度应是在会计目标统一约束下，由相互联系、相互依存的多分支、分层次的会计制度构成的有机体系。然而，我国现行的会计制度基本上是围绕企业常规会计事项由国家统一制定，在构成上缺乏完整性和系统性，具体表现在两个方面：

1.一些现代会计分支尚未纳入会计规范体系。近年来，随着会计领域的改革开放以及会计理论研究的深化，一些新的会计分支，如人力资源会计、质量成本会计、物价变动会计、金融工具会计等早已为人们所熟悉，然而，有关这些会计分支，我国目前尚无具体的制度或准则规范，使得现行会计规范在内容上残缺不全，尽管一些企业认识到需要通过会计系统确认和计量人力资源的耗费，需要核算与报告物价变动对企业财务状况和经营业绩的影响，也需要核算和报告金融资产、金融负债及其对股东权益的影响等等。但由于缺乏这方面的准则、制度，使得企业会计人员力不从心，或只能按各自的需要作出不规范的会计处理。

2.许多企业缺乏健全、完善的内部核算制度。完善的会计规范体系不仅包括国家统一制定的各个层次的会计规范，而且还包括企业根据其经营特点和管理要求制定的内部核算制度和办法、会计核算的基础管理制度与办法、成本核算制度与办法、内部财务成本的分析考核制度及办法等。然而，目前许多企业只执行统一层次的会计规范，而无完善的内部核算制度与办法，不但损害了会计制度的完整性和系统性，而且往往导致企业成本不实、账目不清、数据不真。

（三）会计制度改革的国际化进程缓慢

《企业会计准则》的颁布实施，标志着我国会计在国际化进程中迈出了关键的一步，但其进展不尽人意。现行会计规范在许多方面与国际会计准则尚未协调，甚至差异较大。例如有关固定资产折旧、存货计价等会计方法，国际会计准则规定在保持一致性的前提下，企业可以自行选择，而在我国的会计准则和制度中，有关这些方法的选择作了较严格的限制，因此，一些在国外被广泛使用的会计程序和方法，在我国尚未应用或受到严格限制。

由于这些差异的存在，使得我国的会计信息缺乏国际可比性，不能充分发挥其“国际性商业语言”的功能，这正如我国的涉外企业需要按照我国会计准则与上市地或子公司所在地会计准则编制两套口径不同的会计报表，并分别由不同国别的注册会计师进行审计。这充分表明，由于会计规范的差异，一方面使我国涉外企业的会计工作量增大，会计信息成本上升，不利于这些企业的国际性竞争，另一方面有碍于我国市场经济的国际化发展和企业经营的国际化拓展。

（四）现行会计规范的协调性差

在我国，自《企业会计准则》出台后，分行业、分所有制颁布了一系列会计制度，对相关事项的核算与报告作了许多规定。如《公司法》第六章对公司制企业的财务会计作了一系列规定，《公开发行股票公司信息披露实施细则》第三章对上市公司财务报告的编制和披露作了若干规定。这些规定从基本面看，与会计制度的规定是一致的，但也存在诸多不协调的方面。以报表种类的设置为例，工商企业会计制度规定应编制的财务报表主要是资产负债表、损益表、财务状况变动表、利润分配表和主营业务收支明细表（商品销售利润明细表），而《公司法》规定企业除编制几个基本财务报表外，还应编制财务情况说明斗书，对主营业务收支明细表（商品销售利润明细表）则没有明确要求。新近出台的假份有限公司会计制度变则规定企业须编制资产负债表、损益表、现金流量表、股东权益增减变动表、应交增值税明细表、利润分配表以及分部营业利润和资产表等。由于相关法律规定不一致，导致企业会计人员在实务操作中无所适从。比如一个从事产品制造的股份有限公司，是应执行《工业企业会计制度》还是按《公司法》规定处理，是无从明确的，结果可能导致同一类型企业按照不同的规定进行处理，损害会计信息的可比性。

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第四篇：我国动产善意取得制度的不足与完善

动产善意取得制度是适应商品 经济 发展 需要而产生的一项交易规则，其有利于稳定 社会 经济秩序，能促进我国社会主义市场经济的发展，虽然我国尚未建立完善的动产善意取得制度，但在司法实践和民法 理论 中是承认的，由于立法没有对该制度的概念、要件、效力等作出统一的规定，该制度并不完善。而实践中为大多数人接受的动产善意取得制度的构成要件，存在很大的缺陷，并且随着市场经济的发展，交易规则和交易秩序日趋重视，动产善意取得制度也必须适当调整其适用范围，这样才能更好地降低交易成本，维护交易安全。笔者根据审判实践，结合现有的司法理论，就我国动产善意取得制度的有关规定及其不足，以及如何完善我国动产善意取得制度提出几点粗浅意见，期待与同仁们达成共识，共同寻求完善动产善意取得制度的新途径。

关键词：物权公示 善意取得 善意标准

一、我国动产善意取得制度之不足。

动产善意取得制度是一项对物的追及制度，更是一项对物的追及制度的限制，由于我国 目前 的民事立法没有关于动产善意取得制度的系统规定，但司法实践和有关单行法规，司法解释等承认动产善意取得制度，致使司法实务界在面对和处理此类纠纷时，存在着不同的处理标准，动产善意取得制度存在着相当的不足，这主要表现在：动产善意取得制度理论的匮乏；动产善意取得制度的构成要件不统一。“善意”的标准模糊不清；动产善意取得的适用范围不确定，动产债权、质权、抵押权能否适用善意取得制度缺乏理论上的深层次的探讨；动产善意取得制度的效力如何以及动产善意取得制度的举证责任不清，致使当事人举证困难，对第三人的权利保护难以落实等。因此，随着市场经济的发展，交易规则和交易秩序日趋重视，我国有必要建立完整的动产善意取得制度。

二、完善我国动产善意取得制度之设想。

如何构建我国动产善意取得制度，学术界已进行了多年的探讨和论证，笔者认为，要建立符合我国社会主义市场经济的动产善意取得制度，必须从以下五个方面入手：

（一）丰富我国动产善意取得制度的理论基础。

关于善意取得制度的理论基础，从来是一个仁者见仁，智者见智的 问题，大体而言，理论界存在即时时效说、权利外像说、法律 赋权说、占有效力说和占有公信力说等学说。仔细 分析 诸种学说，无一不是以占有为表彰权利或本身即为物权出发，从不同的角度建构善意取得制度的理论基础。笔者认为，占有是一种事实还是一种权利，学理上有纷争，罗马法认为占有是一种事实，而日耳曼法认为占有是一种权利。目前学界通说认为占有是一种事实，但法律赋予其公信力，使占有在本权之外披上能与之对抗的公示公信之外衣，占有因之而常被世界许多国家的立法赋予其推定权利的效力。因此，即使占有人并非真实权利人，与占有人交易的善意第三人并不受其权利瑕疵的 影响，仍能取得财产所有权，此即为善意取得制度建立的理论基础。

（二）明确我国动产善意取得制度之构成要件。

在我国将要建立的有 中国 特色社会主义的民法体系中，应将善意取得制度规定如下构成要件。

1、受让人须为善意。善意取得中的“善意”，系指行为人在为某种民事行为时不知存在某种足以影响该行为法律效力的因素的一种心理状态。由于善意取得只是受让人取得财产的一种心理状态，这种状况很难为局外人所知，因此，确定受让人是否具有善意，应考虑当事人从事交易时的客观情况。如果根据受让财产的性质，有偿还是无偿，价格的高低，让与人的状况以及受让人的经验等可以知道转让人无权转让，则不能认为受让人具有善意。受让人在让与人交付财产时必须是善意的，至于以后是否为善意，并不影响其取得所有权。如果受让人在让与人交付财产以前具有恶意，则可以推定其接受财产时为恶意。

2、受让人须通过有偿的法律行为而取得所有权。善意取得制度是为保护交易安全而设定的，只有在让与人与受让人之间存在交易行为时，法律才有保护的必要；适用善意取得制度，除要求交易行为中让与人无处分权外，必须具备法律行为的其他一切生效条件，如该交易行为本身无效或可撤销，则不能发生善意取得。善意取得制度还应以受让人有偿取得动产为前提。若无偿转让动产，在许多情况下，本身就表明该动产的来源可能是不正当的。

3、受让人须实际占有由让与人转移占有的财产。善意取得以实际占有为前提，只有受让人实际占有该动产时才适用善意取得。

4、客体物须为动产。动产是指能够移动而不损害其价值或用途的物。动产的公示以占有为原则，登记为例外。以登记为公示原则的动产，原则上适用不动产取得制度的规定。

5、让与人须为无处分权人。无处分权人是指没有处分财产的权利而处分财产的人。若让与人为有处分权人，则其转让为有效行为，不欠缺法律依据，自然 无法适用善意取得制度。善意取得与无权处分是一对关系密切的制度，两者完全不可分割，无权处分是善意取得的前提，而善意取得则主要适用于无权处分行为。

6、让与人须为动产的占有人。善意取得中，因受让人为善意受让占有，故须有让与人占有可资信赖，才有善意之可言，让与人若非动产占有人，就没有占有的公信力。占有仅须让与人对动产有现实的管领力即可，而不以对动产的直接占有为必要。换言之，即使对动产为间接占有、辅助占有乃至瑕疵占有，也无不可。

（三）明确我国动产善意取得制度之适用范围。

我国目前的动产善意取得制度，依学界通说，仅适用于动产的所有权和抵押权，对这一点，目前基本没有异议。但对于动产善意取得制度能否适用动产债权和动产质权，则争议较大，因此如何对于该制度适用范围的妥善规定，合理兼顾所有权人与善意第三人的利益，以免引起不必要的社会震荡，就成为理论界和实务界讨论的重心。笔者结合我国及相关国家和地区的立法，对动产善意取得制度能否适用动产债权、动产质权以及适用范围的例外，作如下分析：

1、动产债权。动产债权是否适用动产善意取得制度，这个问题一向存在争议，争议的核心是债权能否适用占有公信力原则。一般认为，债权因债的相对性原则所限，无可表彰在外，也无须表彰在外，且一般不得对抗第三人，故无占有制度的适用，也不得适用善意取得，但随着社会经济的发展，债权的流转日益频繁，出现了证券化的债权，如公司债券、大额可转让存单及各种票据，这些证券化的债权在民法上一般视为动产，对于其中不记名或无须办理登记手续的可适用占有的公信力原则，从而有善意取得制度的适用。对于尚未证券化但确实存在的债权，如债权以债权证书或其他足以表彰债权存在的文书，如存折及相应印鉴、债权让与票据等形成存在的，学理上认为可适用善意取得制度，但为兼顾债务人的利益，债务人原来得以对抗原债权人的事由，对于善意受让人也可适用，若债务人与债权人通谋，向善意第三人转让根本不存在的债权，则债务人不得以债务不存在为由，对抗善意第三人。票据权利属于动产债权范畴，对票据权利善意取得的认定，即应审查票据人的票据行为是否有效，可以从票据是否有效、持票人是否给付对价、取得票据手段是否合法、持票人取得票据主观上是否不存在故意或重大过失等恶意心理来审查认定，持票人以欺诈、偷盗手段取得的票据，不享有票据权利。

2、动产质权。在我国民法领域，关于动产所有权的善意取得制度已取得一定的 研究 成果，但关于动产质权的善意取得尚无人问津。在一般情况下，动产出质人设立质权，须对于出质标的物享有一定处分权，但是如果出质人交给质权人占有的标的物，其所有权非属出质人而归根本无意为质权人提供质押担保的第三人所有，而质权人占有该标的物时并不知情，质权人能否取得这一质物的质权，涉及到质权人对质权的善意取得问题。动产质权的善意取得，没有立法依据，而质权与抵押权从合到分对此又产生了疑难，质权的善意取得，和动产所有权的善意取得一样，存在两个主体利益的冲突，一是为质权人的质权利益，二为动产所有人或经营管理人的利益，如确认了质权的善意取得，势必使所有人或经营管理人的权益置于风险或受损之中，反之，则会造成质权的不安全。

第五篇：我国的公务员考试录用制度的不足与完善措施

试论我国的公务员考试录用制度

【摘要】：本文就2006年1月1日起正式实施的《中华人民共和国公务员法》深入阐述我国公务员考试录用制度的内涵及历史渊源，并详细描述了公务员考试录用的演变过程，结合教育部、人事部等相关数据，在肯定考录工作改革成果的基础上，通过借鉴国外不同地方不同制度下的公务员录用制度，对我国当前公务员考试录用工作所存在的问题进行了深入的探讨研究，并对考录工作提出了自己的见解和思考，我国公务员考录制度应继续向规范化、合理化、专业化、科学化发展，从而提高整个公务员队伍的专业水平和工作效率。

【关键词】：公务员、考试录用、公务员法

【正文】：

2005年4月，十届全国人大常委会通过了《公务员法》，并于2006年1月1日起正式生效，公务员考试录用是《公务员法》的重要组成部分，《公务员法》对公务员考试录用原则、范围、具体要求都做了相应的规定，自其实施以来，考录工作取得一定成效，但是，我们也看到随着历史变迁和环境的变化，考录工作也存在着一定的问题，值得进一步探讨和研究。

一、我国公务员考录制度的概述

（一）我国公务员考录制度的内涵

十六大以来，人事系统坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，按照构建社会主义和谐社会的要求，大力实施人才强国战略，深化人事制度改革，人事人才各项工作取得了新的进展，在服务经济社会发展中发挥了重要的作用。

2005年4月27日，第十届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议审议通过了《中华人民共和国公务员法》，并于2006年1月1日正式实施。这部法律的颁布实施，填补了我国法律体系的一个空白，对于健全机关干部人事管理法规体系、实现干部人事的依法管理，具有里程碑意义。

引入竞争机制是我国公务员制度的一个重要特点，在公务员考试录用过程中贯彻公开、平等、竞争、择优的原则，则是体现竞争机制的一个重要方面。严把公务员的“进口关”，尤其是要不断完善公务员考试录用制度，考试录用制度有利于高素质公务员队伍建设，有利于德才兼备原则的贯彻落实，有利于建立健全公平竞争和公开监督的用人机制，有利于促进社会民主建设，有利于促进市场经济体制下人事制度变革。坚持考录政策、录用计划、资格条件、考试成绩和录用结果“五公开”，通过科学合理地设置报考的资格条件，在符合职位要求的前提下，打破户口、身份的限制，减少专业方面的限制，放宽政治面貌和身体方面的条件，不仅为广大考生提供了更加公平的竞争机会，使考试录用的公正性得到了社会的广泛认可，而且有助于扩大选人用人视野，做到不拘一格选人才，优化公务员队伍的素质，进而提高政府依法执政的水平。

（二）我国公务员考录制度的发展

官员选拔制度是随着国家的产生，适应阶级统治的需要而形成的一种人事管理制度。随着社会不断发展进步，官员选拔制度采用的方式逐步多样化。考试录用制度，就是通过公开竞争性考试选拔官员的一种制度。这种以考试方式选拔官员的制度，最早产生于中国，起源于中国古代的科举制度。而现代的公务员考试录用制度，是从西方国家出发，吸收了中国古代科举制度和西方文官考试录用制度的有益成份，以我国现行公务员考试录用制度为基础加以总结、完善，并以法律形式固定下来，标志着我国公务员考试录用制度进入了法制化的新阶段。

1、公务员考录制度的历史渊源

科举是中国古代读书人所参加的人才选拔考试，可以说，古代的科举制度就是现代公务员考试的前身。科举作为历代封建王朝通过考试选拔官吏的一种制度，从隋朝大业元年（605年）开始实行，到清朝光绪三十一年（1905年）举行最后一科进士考试为止，经历了一千三百多年。

早在一千多年以前的汉朝，科举制度的雏形已经初见端倪。隋炀帝时期正式设置进士科，标志着我国科举制度正式诞生。唐宋时期，科举分为常科和制举两类，科举制度得到进一步确认、发展和完善，既丰富了考试内容，又确定了一整套考试录用程序，并建立了严格的监察体制、惩罚体制和管理体制。明代科举考试大致分四级：即童试、乡试、会试、殿试，考试形式、答题方式也严格规范化，然而就在这一时期出现了危害极大的“八股文”，把科举考试制度引向绝路。科举制发展到清代，日趋没落，由于科举制本身的弊病，舞弊越演越烈，科举制终于消亡。

2、当代公务员考录制度

公务员录用考试也就是为选拔、录用公务员而进行的考试，它是指：“国家公务员录用的主要机关根据有关法律规定，通过笔试、面试、现场操作、情景模拟测验、心理测验等方式来测量、评价应试者的知识、能力、专业水平、心理、品德等情况是否符合国家公务员要求的手段和方法。”

我国公务员考试录用是指国家行政机关录用主任科员以下非领导职务公务员的一种办法，“不包括党委系统、企事业单位、群众团体及国家机关中的权力机关的干部录用，也不包括国家行政机关中级、高级公务员的选拔。”(注1)

二、我国公务员考试录用现状

（一）基本现状

自我国公务员制度推行以来，公务员考试如雨后春笋般迅猛发展，向社会公开招考，吸取“新鲜血液”补充到我国的干部队伍当中，有助于政府广纳人才，有利于提高公务员素质，适应日益复杂化和专业化的政府工作需要，从而达到提高行政效率的目的。目前我国公务员考试录用的现状在于：

1．公务员报考人数急剧上升，考试规模日趋扩大

据相关统计数据表明，2005年国家公务员考试报名数为31万人，2006年为36万人，2007年为60万人，2008年报考国家公务员考试的人数突破80余万人，仅仅一年时间，报考2009国家公务员考试的人数更是突破105万人，成为历年来报考人数最多的一年，各职位平均竞争比例达到了78：1，而2003年仅为87000人。

2．文化程度逐渐向高学历发展

根据教育部的一份统计数据表明，2007年全国高校毕业生人数为495万人，2008年为559万人，比2007年增加了64万人，不少本科生的就业率还达不到50％，而硕士生的就业率也只有80％左右，甚至出现博士失业的现象，从本科生、硕士生直到博士生，都在积极报考公务员，参加公务员考试成为这些人寻找工作的一种方向。

3．热门职位过热，冷门职位过冷

2009年国家公务员考试报考中，最热门的职位中国残疾人联合会组联部基层组织建设一职，最终以4723人竞争此职位而高居此次“国考”首席职位，与2008年最高供需比3592：1相比，上升幅度约为31%。热门职位排名第二、第三的分别是南京海关监管职位和厦门海关的现场监管职位，供需比分别为4653：1和3490：1。但是，2009年同期仍出现了87个无人报考职位及13个报考合格人数未达到计划人数的职位。

造成目前这种公务员考试现状的主要原因大致可以归结于五个方面：

1．就业压力

近年来，随着高校扩招、国企改革、机构改革等一系列因素带来的巨大就业压力，使得公务员考试的热度不断升温，不少人都把报考公务员当作就业的最佳途径，甚至唯一的出路。2008年金融危机也对这一热潮起到了推波助澜的作用。据不完全统计，2006年全国城镇需要安排就业总量约2500万人。而2007年城镇可新增就业人员约1100万人，就业缺口高达1400万人。

2．机会均等

随着公务员考试制度的不断完善，公务员考录工作高举“凡进必考”的旗帜，公平、公正、公开，为人们提供了平等竞争的机会，这种制度也吸引了更多人报考公务员，借助公务员考试这个平台完成自己的人生规划和职业理想。

3．条件放宽

除特殊职位外，招考职位的资格条件中无性别、身高、体重、外形、婚姻状况、毕业院校等方面的限制，打破了原来的身份地域户籍限制。同时，除吸引应届毕业生报考基层公务员岗位外，公务员机关还加大省级以上党政机关录用具有基层工作经历的人员力度，也促使了社会在职人员报考人数的进一步增加。

4．职业声望

公务员在政府决策过程中发挥着重要作用，职业的崇高性受人们的尊敬和青睐。并且公务员职业较稳定，职业风险相对较小。此外，国家为公务员建立了比较完善的职业发展、工资福利、退休养老等保障体系，而其他行业这方面或缺或不完善。

5．盲目从众

很大一部分人对自身能力认识不清，甚至素质达不到公务员的要求，存在侥幸心理，随大流报考公务员，也有一部分人是抱着好奇的心态报考。

（二）演变过程

1．宏观演变

1980年8月，在《党和国家领导制度的改革》中明确指出“要勇于改革不合时宜的组织制度、人事制度”，“要健全干部的选举、招考、任免、考核、弹劾、轮换制度”，“随着建设事业的发展，还要制定各个行业提升干部和使用人才的新要求、新方法。将来很多职务、职称，只要考试合格，就应当录用或者授予。”；

1982年，在对新中国成立以来干部录用工作进行科学总结的基础上，原劳动人事部制定了新中国第一个关于干部录用工作的综合性规定，即《吸收录用干部问题的若干规定》；

1987年，党的十三大将干部人事制度改革的重点确定为建立国家公务员制度，强调“凡进入业务类公务员队伍，应当通过法定考试，公开竞争”；

1988年初，中央组织部和原劳动人事部在干部录用工作中开始试行考试办法，开创了录用干部工作的新局面；

1989年，人事部与审计署等六部门共同组织了公务员考试录用试点工作，人事部还会同中央组织部印发了《国家行政机关补充工作人员实行考试办法的通知》，在中央和省级人民政府的干部录用工作中推行考试的办法，强调凡进入国家行政机关一律实行考试，标志着我国公务员考试录用制度的初步确立；

1990年后，公务员考试制度的试点从中央扩大到地方。1993年8月，《国家公务员暂行条例》颁布实施，《条例》第十三条规定：“国家行政机关录用担任主任科员以下非领导职务的国家公务员，采用公开考试、严格考核的办法，按照德才兼备的标准择优录用。”标志着公务员考试录用制度正式在各级行政机关范围内推开；

1994年，中央机关首次公务员录用考试引起轰动，被媒体称为”万人赶考公务员”；同年，辽宁省率先开展省直机关公务员录用考试工作；

1995年，吉林省县级机关招考公务员，明确规定农民可以报考，首先打破身份限制；

1997年，中央组织部印发《关于党群机关和人大、政协机关工作人员考试录用有关问题的意见》，指出：“从1997年起，中央和省级党的机关、人大机关、政协机关、工青妇等社会团体机关录用科级以下工作人员和地市以下机关录用科员、办事员，以及经批准列入参照管理范围的事业单位录用相应职级的工作人员，要按照德才兼备和公开、平等、竞争、择优的原则，实行公开招考与严格考核相结合的办法，省(区、市)党委组织部要对地(市)级以下机关的考试录用工作统筹安排，逐步推开”；

2003年起，人民法院、人民检察院系统也采用了考试录用制度；

2005年4月27日，第十届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议审议通过了《中华人民共和国公务员法》，并于2006年1月1日正式实施。至此，中央机关及全国各地全面实行“逢进必考”，标志着考试录用制度的正式建立。

2.微观演变

1989年，最早的公务员考试就在中央国家机关的部分单位开始举行，名称叫做“中央国家机关补充工作人员考试”，主要是针对个别部、委、办、局举办，不是全国统一考试；

1989年-1993年，考试科目为行政职业能力测验（占10%）和公共基础知识；

1994年-2001年：1993年起我国正式开始实施公务员制度，公务员考试也从1994年正式开始。1994年的公务员考试，行政职业能力测验和公共基础各占50％；

2002年开始，国家公务员考试取消了公共基础知识，行政职业能力测验分为A、B类，A类增加了一个新的考试科目，即申论；

2004年的考试将行政职业能力测验分为甲、乙类；

2005年，对应公务员法的实施行政职业能力测验分为综合管理类和行政执法类职位，行测分一、二类；

2007年，最大的变化是常识部分全部考法律、科技知识，题目数量增加到了140道，这是前所未有的数量。

目前，公务员考试作为国家选拔人才的工具和手段，大量借鉴了国外MBA、MPA和国外政府用人选拔考试的模式和内容，通过人才测评的方式，重视素质考查，使考试内容、方式向考查思维方法和思维品质过度，逐步减少了死记硬背的知识考查，公务员考试越来越向各项综合素质优秀的考生倾斜。

三、我国公务员考录工作中存在的问题

迄今为止，公务员考录制度的改革是被社会所认可的，也是我国干部人事制度改革中相当成功的领域，是现行公务员制度中的一个亮点，充分体现了以人为本，纳贤引才的指导思想。但随着时代和社会的发展，考录制度不可避免地还存在一些问题。

（一）官本位思想日益严重

中国几千年的考选传统留给当今中国的最为显著的就是根深蒂固的官文化思想，即“官本位”思想。所谓“官本位”意识是指以官为本，一切为了做官，把做官看作人生最高价值追求，同时又用做官来评判人生价值的大小，评判一个人的地位和作用纵观历史和现实。官本位至少包括了以下内涵：公共权力的运行以“官”的利益和意志为最根本的出发点和落脚点；严格的上下层级制度，下级对上级唯首是瞻，上级对下级拥有绝对的权力；以是否为官、官职大小、官阶高低为标尺，或参照官阶级别来衡量人们社会地位和人生价值的社会心理。到了现在，作为一种社会现象，它意味着当官就有尊严，有权就有一切。人们以官为贵，以官为尊，“官本位”思想逐渐渗透进了社会的每一个角落，惯性作用下致使职位、权力被私化和滥用，从而导致众多考生报考公务员考试，以求谋取“一官半职”，思想上的不正确认识，势必会导致日后的权力腐化。另外，我国的权力相对比较集中和权力的运行主体又归各级领导干部的特点，加上部分考录部门正是由于存在“官本位”思想，为小部分人大开方便之门，暗箱操作，进而求得“领导赏识”，进行权力交换，甚至权钱交换，使得一些地方政府和部门在招收公务员时自己立法、自己执行，为部门或个人谋取相应的利益，严重影响考录工作的公平性和严肃性。

（二）“凡进必考”制度尚未有效实施

《中华人民共和国公务员法》第二十一条规定，录用担任主任科员以下及其他相当职务层次的非领导职务公务员，采取“公开考试、严格考察、平等竞争、择优录用”的办法。“凡进必考”也是保证公务员素质和公务员制度良性运转的重要保障之一。然而，据人事部统计，2006年到2008年三年时间里，全国新增公务员七十余万，但经过考试录用的比例仅60%左右，乡镇一级的比例达不到50%，个别地方甚至违反规定，使一些素质低劣的人混入党政机关。

（三）能力测评技术手段不够科学

公务员考试中笔试部分的试题包括《行政能力职业测试》和《申论》以及专业科目考试，所有报考人员均需要参加这些考试，但由于目前我国人才能力测评技术和手段还不够科学，对国外普遍采用的情景模拟、心理测验、笔迹辨析等辅助方法缺乏研究和应用，仅通过笔试和面试相结合的方式对人才的能力进行评估仍有一定难度。笔试中，尤其是《行政能力职业测试》全部为客观题，这只能测定可以量化的文化知识、法律知识、历史知识等，但对创新能力、思维能力等难以量化部分的考察、测定，效果不理想，使得笔试考试成为考知识而不是考能力，因此，对于客观性测试来说，试题的“三度”（注2）是关键性因素。目前高水平的特别是测试创新潜能而又不致偏科的题目还不够多。几次考试难免有不同比例的重复，应考者完全可以通过反复的练习通过考试，但这样并不一定能真正选出与职业、岗位所匹配的人才。在这一方面，国外的经验值得我们借鉴，如加拿大公务员考试试题设计分类较多，针对不同的对象均有不同的测评手段，其试卷种类就多达35个，很大程度上解决了能力测评手段不够科学的问题。

（四）存在“千人一卷”的现象

面对不同学历的考生，都采用同一套试卷，对其合理性、公平性存在质疑。《中华人民共和国公务员法》规定，只要符合报考条件的人，均可报名参加公务员考试，但是，用一张试卷来衡量不同学历、不同专业的考生，有失公正，学历越高，知识面越宽，研究深度越深，而且专业的不同，使得部分文科生很占优势，各省命题水平又参差不齐，这就应该区分对待。我国上海公务员考试录用方式从2003年起改变了以往公务员招考缺乏分类、缺乏针对性的“千人一卷”的传统模式，在综合考试的基础上，突出岗位特点和专业要求，进行岗位专业考试，从“基本素质”和“专业素质”两个方面，把好公务员进口素质关。实行“2+x”的考试方式，其中两门为综合考试，“x”为岗位专业考试，是由各用人单位根据本单位的实际需要，提出要求，由市人事局统一编制计划、划定类别、发布信息和组织考试，并且将这一考试成绩作为录用公务员的主要依据之一。比如：2005年的岗位专业考试分为政治、综合管理、经济管理、财务管理和信息管理等五大类。2007年的岗位专业考试则涉及综合管理、经济管理、财务管理、信息技术、政法、城市建设等六类。

（五）识别人才上存在局限性

在考试合格者中，国家重点大学的毕业生占绝大多数，特别是一些重要的职位，几乎被重点大学的学生所包揽。由于重点大学学习基础好，文化水平过硬，加之考官的青睐，使得他们具有其他学生不具备的优势。但是否是高学历、高分数等于高能力、高素质，考试能看出一个人的学识，但考察不出能力和素质，考试长于衡量人才的知识和技能，短于评价人才的品行和能力，品行和能力带有方向性和根本性，因此，选拔公务员不应仅看其知识、技能掌握多少，关键是要了解其品行和能力。考试为衡量应试者的知识和技能提供了较为公正和客观的标准，但是，仅凭有限的文字上的东西是难以看出一个人的品行和能力的。上海市杨浦区从2005年起，在全市首创了在公务员考核中加入诚信内容。在对公务员的考核中除了考核德、能、勤、绩、廉五部分之外，还加入“诚实守信表现”的新指标。信用不佳的公务员将在这一项目中被扣分。以往普通公务员考核一般局限于工作时间内的业绩，现在扩大到8小时以外，公务员一旦有了不良信用，若干年内都无法抹去。在倡导诚信社会的背景下，这一举措无疑会使每个公务员提防自己在信用上的“污点”，从而促使公务员个人素质的提高，同时有助于提高政府公务员的整体公信力。此外，这一举措表示上海在公务员考核中引入了“第三方”评价公务员，扩大了社会监督的渠道。上海市杨浦区的这一公务员考核举措或许对当前的公务员考录工作有一定的可借鉴性，对于报考者的考察引入“第三方”，增加评价渠道在某种程度上打破了识别人才自身素质的局限性。

（六）面试部分的透明性亟待提高

《中华人民共和国公务员法》规定，招录机关根据考试成绩、考察情况和体检结果，提出拟录用人员名单，并予以公示。（注3）可见国家有关机关和立法已经注意到了公开，公正考试程序的重要性。但是近几年公务员的面试考试仍然不够客观，因为面试权完全由招录机关自己掌握，所以就给很多“关系户”打开了方便之门。由于中国传统社会是一个“熟人社会”，讲人情面子关系，而地域的狭小性又为关系的人情化提供了低成本，使得考生能通过多种途径结识、拉拢、甚至贿赂考宫，从而达到获取面试高分的目的。按照规定，用人部门可以在1个录用岗位前3名应试候选人中确定拟录用人员，这就使得面试录用工作变得相当灵活，面试过程中，贿赂面试考官、“走关系”、“打招呼”已成为公开的秘密，使得笔试成绩排前者结果往往落选，甚至部分招录单位对某些考生有所承诺：能通过笔试，保证能录取，严重影响了公务员择优录取的公信力。其次，面试题目科学化、专业化水平不高，程式过于单调，少数人不是努力提高自身的能力素质，而是致力于提高应试技巧。再次，考官的水平也是良莠不齐，甚至有的职位还会出现外行考内行的现象，严重降低了选拔人才的质量。根据新华网2008年6月２２日报道，湖北省人事厅对公务员招考热门单位湖北省地税局的面试进行电视现场直播，１５名笔试“入围”湖北省地税局的考生在面试过程中，当场回答评委问题，评委当场给考生打分，分数当场公布。面试的７名考官中，来自招录部门的考官不超过３人，以及组织人大代表、政协委员及群众代表到面试现场观摩，各地、各招考部门纪检监察机构设立投诉举报电话，对各个环节全程监督。此举不仅增加了面试环节的透明度，而且这种形式所产生的压力，同时也考察了“准公务员”们是否具有稳定的心理素质，更有利于用人单位选拔人才。

（七）考录制度适用范围过窄

考试录用制度适用范围过窄的问题主要表现在考试录用的职位级别范围过窄。《中华人民共和国公务员法》规定：“录用担任主任科员以下及其他相当职务层次的非领导职务公务员，采取公开考试、严格考察、平等竞争、择优录取的办法。”（注4）也就是说，考录的适用范围只限于担任主任科员以下非领导职务的公务员，根据规定，被录取的本科生定为十三级科员，硕士生定为十二级副主任科员，博士生定为十一级主任科员，而担任领导职务或副处级以上非领导职务的可以采用调任或交流的办法，不必通过考试。但调任对象不包括民营企业、三资企业以及其他领域的高层次人才。相当一部分高层次人才进入政府部门只能通过统一的公务员招考，无论其具何种学历、经验或能力都只能被任命为主任科员以下职务，这样的政策显然不能调动他们进入公务员队伍的积极性，也显失公正。随着高学历青年进入以上所举各部门就业的比例越来越高，解决这个问题的必要性也越来越突出。只有充分考虑到他们的特殊性，给予平等的机会、合适的通道，才能为行政部门招募到更多的优秀高级人才。

（八）法规体系不健全

我国公务员考录制度的法规体系包括三个层次。第一层次是《国家公务员法》的有关规定；第二层次是《国家公务员录用暂行规定》及其他相关规定；第三层次是关于笔试、面试、考核、录用等各个环节的实施办法或细则，这一层次尤其缺乏相应的法律文本。以考录条件为例，不少单位对性别、地区、学校等作了硬性限制，有的单位或部门招考，要求报考者是国家重点大学、211院校应届毕业生，第一学历为本科，诸如此类的规定还有很多，这些限制与招考公务员的宗旨是相违背的。但是纵览全部公务员考录制度的条文，都找不到能有效禁止此类行为的条款。另一方面，在现有法规的执行上，也存在着执行不力的问题，部分地区存在“上有政策，下有对策”的问题。

四、完善我国公务员考录制度的途径思考

（一）坚持和完善“凡进必考”的制度

“凡进必考”作为公务员录用制度的第一道门槛，也是一面旗帜，同时要把它作为公务员录用制度改革的突破口。要规范考录程序，严格考试纪律，严格把好考试这一关。要坚决、彻底刹住不经考试就进入公务员队伍的不正之风，不折不扣地实行“凡进必考”这一制度。（注5）在坚持“凡进必考”原则的基础上，扩大公务员的选拔录用范围。要进一步打破身份、地域、部门、行业、所有制的限制，使公务员的招录真正面向所有具备报考条件的普通大众，而不是“带着枷锁跳舞”。打破部门、行业和所有制的限制，可以促进人才的合理流动，扩大公务员的招录的范围。要通过疏通“三支队伍”（党政人才、企业经营管理人才和专业技术人才）之间、公有制与非公有制组织之间，尤其是要鼓励非公有制组织向公有制组织的人才输送和人才流动。非公有制经济组织和社会组织中汇集着各种层次的大量优秀人才，是我国公务员队伍建设的重要后备力量。要把这些新的社会阶层中的各类人才纳入党和政府的工作视野，逐步完善公务员队伍的素质结构，努力形成与社会主义初级阶段基本经济制度相适应的人才思想观念和人才创业机制，改变“政府吸引不了优秀人才，也留不住优秀人才”的现状。这样既可以保持公务员队伍的精干，又可以吸引一流人才进入公务员系统工作。

（二）合理设置考试科目和内容

我国公务员考试科目和内容并没有从本国的实际情况出发，没有根据职位本身的要求为中心来进行设计和安排，要更加科学的对待公务员考试的科目设置和命题，应当聘请专家，包括行政学专家，考试学专家和资深的政府领导人员共同出题，在大家统一意见，明确精神、明确考察范围、考察意图、考察目的条件，再根据本国或本地方的实际情况和要求共同出题，这样既可以避免考察范围过于宽泛，考试重记忆轻能力以及偏题怪题等降低试卷信度效度的情况出现，又可以拉开考生的层次、区分度，从而便于政府机构挑选更加合格的人才。例如，国外文官考试无论是内容还是方法都在动态中不断发展变化，不仅传统的笔试和口试不断发展和完善，还出现了新的综合性考试方法。如品能测验法、笔迹辨析法等。新的考试方法比传统方法更科学、客观、公正，不仅增加了口试的比例，而且采用各种不同的测验项目，提供不同有价值的数据。不仅注重显现才能的测验，也注意潜能的发掘，还注意个人在群体中的地位和表现。不仅看重基础理论和专业知识测验，还注意实际工作能力以及应变、适应能力的测验。再如，福建省人事厅首先把抓好命题队伍建设作为推进考录工作制度化的一项基础性工作来抓，先后从高等院校、科研院所以及长期从事人事工作并了解党政机关人员素质要求的人员中，认真物色出命题“领头人”。然后以此为基础，采取“以会代培”的办法，多渠道筛选和培养命题人员，组建起了一支由专家、学者及实际工作者组成的命题队伍，这支队伍人数精、层次高、专业结构合理，基本能胜任并满足定时定期招考和特殊招考命题的需要。

（三）建立分级分类考试机制

实行职位分类是公务员管理体制区别于传统干部管理体制的一个重要标志，是对公务员进行科学管理、录用的依据。根据职位分类法逐步实现科学的分类分级考试是考录制度走向科学化的一个方向。目前我国的公务员考试并没有和管理上的职位分类法相挂钩，不论学历、年龄基本上是实行统一的考试内容，忽视了个人的学术背景和专业优势。应当根据报考者的学历、专业建立分级分类的考试机制，例如，把我国的公务员考试分为三个层次，即高级、中级和初级。高级适用于中央国家机关及省级政府部门公务员的录用，中级适用于省级一般性的职能部门和地市级政府，初级适用于县、乡级公务员录取。根据不同级别、不同层次的公务员考试制定不同难度系数的考试试题，高级公务员主要考察应试者在宏观政策层面上的理解，而低级公务员则更多地考察实际技能和对政策的执行力。例如，日本国家公务员录用考试分为Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ三个等级。其中的Ⅰ种考试被称之为国家精英公务员选拔考试，报考者须具备大学学历。Ⅱ种考试和Ⅲ种考试则是用于选拔一般公务员的考试，Ⅱ种考试须具备大学或大专学历，Ⅲ种考试则专门为高中学历的报考者设置的。英国文官考试根据报考职位的职类和职级分行政级、执行级、事务级、助理事务级四个等级进行。法国文官考试按报考的职级分A、B、C、D四级进行，外部竞争报考者须有文凭，内部竞争报考者没有文凭要求，但须有五年以上工作经历。

（四）引入第三方主考机关

我国目前采取的是部内制，也就是指在政府行政系统内设置公务员管理机构，部内制最大的缺点就是行政长官集事权与用人权于一身，有碍于客观、公正地选拔人才。应当根据我国的实际情况不再实行部内制，而坚决实行部外制，也就是在政府行政系统之外设立独立的公务员管理机构，独立行使公务员的考试权，负责录用人才的选拔。目前，考试和录用均由人事部门负责，难以适应大规模的考试录用需要，事实上，公务员的考试录用工作是一个复杂的程序，需要有高效的职能部门来统筹管理。因此，我国的公务员考录工作可根据我国基本国情和现行体制，建立相对独立的主考和管理机构，聘请、授权独立于政府行政系统之外的主考机关进行招考工作，即引入第三方机制，这样就有利于保证考试的公正、权威及录用的透明。

（五）深入了解考生的思想政治素质

通过笔试、面试可以测评考生的业务素质和心理素质，也可以了解某些政治思想素质，但由于后者的表现具有隐蔽性，有真像也有假像，比较客观的全面的测评．只能通过有效的考核来完成。实践中可以确定考核在整个录用考试中的权重，细化、量化考核的内容。其重点应是考生在重大事件的表现．以及在涉及个人切身利益的重大问题上的表现，尤其作为社会公德规范的基础的诚信情况，同时顾及考生的心理调适能力、学习能力、创新能力、沟通能力。对已参加工作考生的考核，应引入公示制，也可进行民主测评．对应届生报考者的考核，不能同于鉴定和评语，应该深入所在学校特别是班级进行深入了解。对未参加工作往届生的考核，应深入所在居委会或村委会听取各方面意见。对于那些在外资企业、私营企业甚至在国外工作的考生的考核。应当进行专门的研究。对考核中所收集的材料，应该细加辨析，去粗取精，去伪存真，抓住主流，明确本质，对考生进行客观的公正评定。这个评定，还应与被考核者见面。同时参加考核的人均须签字，以示负责。失职者，应负相关责任，把住“凡进必考”的关口。

（六）严格面试考试形式及考官资格

面试中考官的工作不可避免地带有或多或少的主观随意性。但这种随意性首先不应该来自私心邪念。缺乏良好政治品德素质的考官，会有意不按优劣等次评分。而缺乏良好业务素质的考官，没有掌握评判技能技巧，会有意无意地打错分，甚至乱点鸯鸳谱，不仅没有将高分低能者淘汰出局，反将高分高能者淘汰掉。公务员面试工作是一项严肃、重要、社会关注程度高的工作，随着社会的不断进步，面对新情况、新问题、新学科、新理论的出现，要体现出考生的真实水平和综合水平，就需要不断提高面试官的综合水平，一方面要挑选素质强、业务精、作风硬的人员担任考官，并进行必要的考官资格培训。另一方面要优化考官组合，使考官组成既有组织、人事部门参与，又要有社会上聘请的各学科的专家、学者，甚至心理学家等，充分考虑考官队伍的多元化，使得面试更有针对性。公务员面试打分，可以借鉴体操打分的办法，规定一个在一般情况下的起评分，如果没有特殊情况。考官打分不能低于起评分，这样可以有效的制约考官打分的随意性。此外，有条件的政府机构可以积极采用外国先进的测试手段。如情景模拟、小组讨论、心理测量等面试新方法，使面试更趋合理。例如日本地方政府由过去的单独面试改为集体面试，对应考者进行分组集体讨论，考官则在一边进行观察，采取这种方式，主要是为了考察应考者的领导资质、协调性和积极性。

（七）完善公务员考试录用监督制度

在地方政府的考录工作中，普遍建立了各种监督组织，但这种监督往往流于形式，实际收获不大。这是因为，首先，考试监督体系不完善。在录用考试中，监督部门与考录主管部门责权不清，监督部门不了解考录业务，而且其监督范围、监督内容、监督手段不明确，所以很难与考录部门协调。这些问题不理顺、不解决，监督就形同虚设。其次，缺乏法律保障。我们对如何保障和防止考录过程中不正之风现象的发生，以及保证录用考试的可靠性上没有详尽的立法保障。同时也没有在司法上设置相应的机构来随时监控录用考试的实施。再次，缺乏技术保障。目前在我国地方政府的公务员录用考试中，对考试方法、内容及程序均没有定期地进行科学性、客观性的技术测定，以保证考试的信度与效度。要建立完善的公务员考试录用监督体系，采用党内监督、行政监督、群众监督和舆论监督等多种监督形式，构建多层次、多方位、全面的公务员考试录用监督体系，重点通过制度予以监督。《福建省录用国家公务员实施办法》在此方面的规定具有一定的借鉴意义。该办法对命题、考核、体检、面试等多个环节规定了较详细的监督办法，由于面试的主观随意性较大，所以重点需要加强对面试过程的监督：监督人员未到场，不进行面试；面试成绩未经监督人员签字的，人事部门不予审批，在面试中明显违规的考官，取消其考官资格等。另外还可以组成由专家组成的有独立地位的考试录用监察队伍、巡视队伍，到各地面试点监督和协助面试工作的完成，进一步加强对面试的监督。另外，在法规不断健全的基础上，加强依法执行的力度也很重要。

综上所述，随着社会进程的不断发展，法制工作的不断进步，公务员制度势必会向规范化、合理化、专业化、科学化发展，这是政府机构改革的必然要求，是政府人力资源管理和开发的必然结果，是提高行政效率的前提和保证，也是迎接知识经济挑战的基础，更是大势所趋、人心所向。因此，我国公务员制度改革任重而道远，只有不断完善我国公务员考录制度才能使我国的公务员制度能适应我国政治、经济体制改革的需要，为我国的社会主义现代化建设提供人才保证。