安全监管是如何堕落到形式主义泥沼的(安全家整理)

第一篇：安全监管是如何堕落到形式主义泥沼的(安全家整理)

原创作者：王亮

火灾发生在安全检查后

2016年4月22日上午，江苏靖江市新港园区江苏德桥仓储有限公司一交换泵房发生火灾，引发多个罐体起火。事故单位德桥仓储公司是一家专业从事液态散化及油品的仓储中转、分拨、灌装业务的公司，有燃料油罐、柴油罐、汽油罐各4座，化工罐30座。这次事故火势很大，本地有参与救援的有22辆消防车、115名消防官兵，还有南京、苏州、无锡、南通、扬州、盐城、镇江等地增援的消防车68辆、357名消防官兵。

人们不禁要问，这么大的火灾，当地政府，尤其是管危险化学品的安监部门履职情况如何？是否存在监管不力呢？

要说当地安监部门监管不力，当地安监的领导和同志们肯定都不答应！

据靖江市政府官网消息，天津8·12事故发生后，当地曾召开集体约谈会，与企业签责任状，德桥仓储公司负责人还在会上作了安全生产述职报告。此外，当地曾要求市安监局领导班子成员与全市12家重点危险化学品企业挂钩结对子。2016年3月10日，当地安监局局长朱晓波赴挂钩的德桥仓储公司进行现场调研检查，并深入现场察看了企业重点库区的监控、安全防护设施和应急救援装备等情况，并就企业的安全问题提出了意见。

你看，当地对安全生产，对危险化学品的安全监管还不重视吗？又是开会，又是述职，又是签责任状，还结对子把安全生产监管责任落实到了领导者个人的人头上，结对子的领导也亲自去企业检查了安全生产。

可是，这一切并不能阻止事故的发生！安监局长检查企业后仅仅一个月，火灾事故就突如其来。

泛滥成灾的安全生产形式主义

为什么领导如此重视，仍不能避免事故的发生？是不是领导对安全生产重不重视都一个球样呢？问题出在哪里呢？

问题在于，领导对安全生产的所谓重视，已一步步滑入到了形式主义的深渊！

各级领导、各级安全监管部门努力地把安全生产监管工作贯彻在会议中，落实到文件中，体现在层层的领导批示中。为了彰显领导重视，各级领导变着法子折腾，又是大动员大部署，又是领导干部靠前指挥，又是责任状，又是结对子，花样翻新，名堂搞尽。领导还特别喜欢加班加点，要求基层“5+2”，“白加黑”地干。为什么要加班？凸显重视啊！你看，都要求下级加班加点了，还能不算重视吗？领导干部的所谓现场检查，多数劳师动众，轰轰烈烈，却不过是一场做给媒体和公众“观赏”的表演。领导“演”新闻不遗余力，基层干部则既要做导演，还要兼群众演员，实在苦不堪言！

某安监局一年发的文件两千多，一年200多个工作日，平均一天发了五个文件。发这么多的文件真的有用吗？如今中国北方雾霾那么严重，环境保护堪忧，咱们能不能少浪费点纸张，也为环境绿化、减少雾霾作出点贡献呢？咱们真的要牺牲环境来搞安全吗？

安全工作会议一个接着一个。部署，再部署；强调，再强调，会议上的陈词滥调听得人耳朵都快起老茧了。《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》（国务院302号令）要求：“地方各级人民政府应当每个季度至少召开一次防范特大安全事故工作会议。”把开会作为强制性规定写进行政法规，这在世界立法史上也算得上奇葩了。

安全是科学，需要的是专业的指导和检查。安监局长对专业不熟悉，他对危化企业的安全检查效果能有几多，这真的要打个大大的问号。

安全监管为何这般堕落

安全监管是如何堕落到形式主义泥沼的？这其实并不是各级领导干部出了问题，而是我们的追责机制出了问题。

我们的安全监管讲究“失职追责”。可问题在于，如何判定领导干部“失职”了呢？这太没法判断了。于是乎，事故调查组就以该开的会开了没有，该发的文发了没有，该有的“规定动作”做了没有为依据，以此判断领导是否切实履行了工作职责，是否存在“失职”。至于这些“规定动作”效果如何，那就没法说了。甚至这些规定动作如何算是如何执行到位的，那也是一本糊涂账。

有一次，某地发生事故，事故调查报告指出当地政府在工程审批中未能依法行政，以“会议纪要”取代严肃的行政许可。这是很严重的问题，当然要立即整改。怎么整改呢？依我的理解，以后注意了，不犯这样的错误，那就是整改。可是，上级要求，对发现的问题要逐项落实整改措施，整改措施要有完成的日期，整改责任要具体落实到领导者个人。你看，上级把工作抓得实吧？把责任都落实到人头了，那还能不实吗？

下级怎么办？这个整改措施可太难“落实”了！最后下级政府不得已出“绝招”，弄出一个关于加强依法行政的规范性文件，要求所有部门在以后的工作中如何如何依照法律规矩办事。上级不是说我不守规矩，不按法律规定办事吗？好吧，我的整改措施就是再出台一个新的“规矩”，要求大家不得违背规矩。这种以文件来落实文件的方法，虽效果你知我知，却也皆大欢喜！

江苏靖江市安监局为什么要搞基本上没啥作用的所谓约谈会，所谓“结对子”？是想要解决安全生产方面存在的问题，真正避免事故的发生吗？不是！领导们想的其实不是要怎样避免事故发生，而是要做到一旦发生事故能免责，能不被调查组“失职追责”。只要该发的文件发了，该开的会开了，该搞的形式一丝不苟地搞了，那就是尽职了，就能“尽职免责”了。

这，就是形式主义泛滥成灾的原因

美国人如何追究监管责任

安全监管责任不追究，就会导致安全生产的懒政、怠政；一追究，又走入了形式主义的泥沼。这是一个费思量的问题，该怎么办呢？

看看美国人的做法。

美国曾经矿山安全事故频发，死伤惨重。三十年前，美国出台了《联邦矿业安全与健康法案》，之后陆续出台了配套的相关规定。美国法律有这么几个规定：第一，每个矿井每年必须接受四次安全检查，露天矿则必须接受两次检查；第二，《煤矿安全监察程序》中非常详细地规定了煤矿安全监察人员在履行职务时必须遵循的程序和检查内容。以对井工矿的常规监察为例，要求监察员检查的内容有：在下井之前至少检查班前和班后记录本，全面研究矿区图；在下井后要检查每一个工作面区，包括所有运输巷、风巷、避灾路线、矿工工作或通行的其他地方、所有工作面设备、运输装置、紧急医疗抢救设备、通风装置、通讯设备、顶板和煤壁条件、爆破作业、防火、避灾路线和井筒中的逃离装置、饮用水的可获得性等等。第三，安全检查“突袭制”，任何泄露安全检查信息的人，将会受到 1000美元罚金或 6个月监禁的处罚。第四，任何煤矿发生3人以上死亡事故，当地的安全检查员不得参与事故调查，而需由联邦办公室从外地调派安全检查员进行事故调查。第五，检查人员要对出具的报告承担法律责任。

可以看出，美国人的安全监管责任追究仅仅指向具体的安全检查人员，不会像我们那样，一宗事故动辄几十人被追究责任，凡是有一点点关联的官员，不论大小都有责。而且，检查人员的责任是具体可操作的，不是形式主义的，与是否发文，是否开会，是否开展大检查大整治没丝毫关系。

那么领导呢？难道美国发生重大事故，领导人就不须承担责任了吗？有的。领导者对下属的过错要承担责任，不过这个责任不是“法律责任”，而是政治上的“买单”。媒体和选民的唾沫星子会促使当地官员鞠躬致歉，甚至引咎辞职。例如实行英美法系的韩国，2014年4月16日，韩国“岁月”号客轮发生沉船事故，导致288人死亡或失踪，韩国总理郑烘原27日迫于压力引咎辞职，总统朴槿惠总统两次公开道歉。郑烘原有过错吗？朴槿惠有过错吗？没有，但他们对结果负责，必须承担领导责任。他们的责任与是否发文，是否开会就更是没有一毛钱关系了！

在我们这里，因为将领导责任与直接监管责任混为一谈，因为按照追究过错责任的方式去追究领导者的责任，结果领导者害怕承担过错责任，不得不堕落到形式主义的泥沼中去了。

解决的办法：须区分过错责任与领导责任

我们的法律体系和美国不同，那我们的监管责任追究该怎么办呢？

我的意见是，安全监管责任还是要区分过错责任和领导责任。过错责任就是监管中的过错而导致的责任，包括履职不力或履职错误。这种过错责任仅仅针对具体的监管人员、办事人员和决策人员（包括决策的领导），谁该查的没查，或者查的过程有失职，该走的程序没走，不该批准的批准了，那就要承担责任，严重的属于渎职犯罪，要关进大牢。过错责任与有没有发文、有没有开会没关系，与有没有按上级的要求部署大检查也没有关系。

同时，如果存在监管的失职，则监管人员的直接领导或地方政府大员要承担领导责任。领导责任与自身的过错无关，与其对安全生产是否“高度重视”，是否完成“规定动作”也没关系，只与其下级的过错有关。当然，领导责任的追究是柔性的，主要是向上级作检讨，向民政致歉，严重的则要引咎辞职。

只要发生了事故，且安全监管人员存在过错，则领导者要承担领导责任，这看起来很不公平。但，正是这种表面上的不公平促进了效率，促进了政府官员真正去重视安全生产，而不是流于形式表面上的重视。

事实上很多时候，我们都不得不以成败来论英雄。韩信背水列阵，以2万士卒击败陈余的20万赵军，成为英雄；项羽破釜沉舟，痛击章邯取得大胜，也是英雄。都说“未进云南，先寻败路”，韩信和项羽违背常规，不给自己留后路的豪赌，成功了就是英雄，失败了就只能是狗熊。三国的马谡也如法炮制，幻想把自己的军队置之死地而后生，结果痛失街亭，马谡就成了罪人。韩信、项羽、马谡三个人谁做得对，我们没法判断，我们只能以结果论英雄。这看起来不公平，但这种不公平能让指挥作战的将军发挥主观能动性，能避免他们陷入形式主义的泥沼。

有了安全监管领导责任这个紧箍咒，领导者就不会仅仅关注有没有发文，有没有开会，他们会盯着下属的具体工作是否落实到位。他们也不会浩浩荡荡“做秀”般带队检查现场，而是会时不时突然袭击查看一下下属的工作台账，看下属是否在“偷懒”。他们的目光将不会停留在是否完成“规定动作”，而是会去看一看工作是否有实际的效果，去研究解决实际问题，从而切实有效地防范事故的发生。

况且，对领导责任的追究是轻微的，严重的不过引咎辞职而已。总书记告诫说：“当官有风险”，领导干部如果一点风险都不担，都只愿意四平八稳做太平馆，那算什么领导？

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第二篇：安全监管行政执法是法律赋予安监部门的重要职责

安全监管行政执法是法律赋予我们安监部门的重要职责，执法水平和质量的高低，直接关系到法律的尊严、政府的权威和安监部门的形象。作为安监局就是一个执法单位，这些年来，我们不断充实加强执法队伍，成立了三个监察队，可以说我想在全市来讲执法这一块是数一属二的，这几年吧，虽然在法律法规建设方面，我们做了一些工作，执法水平有了一定提高，但是还不同程度存在一些问题。概括起来来说：一是我们的执法人员缺乏对行政法律法规的系统学习，在执法工作中凭经验、机械、片面地理解适用法律法规的条款，在执法过程中难免出现误差；二是安全生产行政执法工作还不够规范，比如文书的填写、立案、备案、（听证、复议）、结案等程序不到位，甚至有一定的随意性；三是对安全生产行政执法的理解重视不够，多数模式上重实体轻程序，重结果轻过程。往往是考虑能处罚多少，怎么能罚到款想的多一些，重结果。

具体来讲：针对我从调阅的档案来看，有这么几条在执法过程中应该注意。都是一些细节问题。

1、案卷归档问题，我们的部分文书归档材料归档顺序错误（案卷材料归档时，刚才我们已经学习了河南省安全生产执法文书规范，没有按照这个《规范》第46条规定执行）。一些案卷顺序错误。

2、执法文书填写不规范，不整洁，如时间（2009年写成09）、检查单位名称（写不全，比如道口镇写成道口，检查单位不用全称）、当事人基本情况等填写不全；在一个就是错字、漏子、在文书上改动，文号写错了一圈，一旦形成复议，我们就败诉。

３、被检查经营单位地址写成被检查的场所（混摇）（单位的地址应为该单位营业执照所列地址）；检查场所描述不准确，如应为**小区4#楼施工现场；

4、检查出来的问题，比如，特种作业人员无证上岗描述不准确（应什么工种，列出准确名单）。

5、裁量权问题。《安全生产法》等法律法规有关行政处罚的一些条款，处罚数额的跨度较大，如《安全生产法》第80、81条都有“处罚二万元以下、二万元以上二十万元以下的罚款”，这些处罚数额的跨度都较大，都在自由裁量权的范围内。怎样去裁量，我想首先执法要公平公正，二是要准确查明行使自由裁量权的事实和理由，不能凭主观臆断，要做到事实清楚，证据确凿，法律依据准确、充分；三是严格落实《河南省安全生产行政处罚裁量权标准适用规则》找好判断事实与法律适用的最佳结合点。来行使自由裁量权。在实际工作中，我们在下达处罚决定书时，一般情况下告知书数额较大，最后处罚较小，与告知书中处罚不一样，不一样就必须要有当事人陈述和申辩，我们只是当事人有一个保证书，上面写了保证消除隐患，要求从轻处罚非常简单。应该召开相应级别的讨论会，在讨论记录中，写明减轻处罚或从轻处罚的原因（结合当事人陈述意见和行政处罚法第27条来说明）。

6、先调查后立案。也是我们存在的问题。按照《安全生产违法行为行政处罚办法》第二十二条的规定，对发现生产经营单位及有关人员应当给予行政处罚的行为的，应当予以立案，填写统一的立案审批表，并全面、客观、公正地进行调查，收集有关证据。这一条是行政机关依法启动行政处罚程序的重要环节，是对案件进行深入调查取证的前提。立案必须填写立案审批表，同时附上相关的材料（举报材料、上级交办或者有关部门移交的材料等），由县级以上安全生产监督管理部门负责人批准，指定两人以上办案人员负责调查处理。但是在实践中，常常是发现案件后即对案件进行调查取证，待案件事实清楚、取证结束后才填写立案审批表，这就导致虽然有立案，但此时的立案是在案件调查取证后进行的，违背了法律设定“立案”程序的本意，使“立案”失去了法律意义，这种做法是不符合法律程序要求的。违法的

7、要避免重复处罚。涉及安全生产管理部门较多，比如消防、建设、质监等，在平时执法的过程中，难免会出现交叉执法现象。举例子：某企业因职工违章作业发生火灾事故消防部门按一般火灾事故下达了处罚告知书，我们安监部门认为是职工违章作业引发的事故，按工伤事故处罚，处罚的角度不一样，应该不是重复处罚，虽然处罚的角度不一样，但是仍然违反了《行政处罚法》24条，“同一违法行为，不得给予两次以上的行政处罚”原则，消防部门处罚在先，我们就不能再处罚，遇到类似问题，要么把案件移交给有关部门处理，要么尽快按《安全生产法》的规定，对号入座实施处罚。

8、个人与生产经营单位的区别。生产经营单位是指在社会生产经营活动中作为一个基本单位出现的实体（即主体），其标志是有工商行政管理部门颁发的《营业执照》；而个人是生产经营单位的一员。我们在监督检查中发现问题后下发《责令改正指令书》等法律文书时，不要不分青红皂白一律使用“单位”名称进行称谓。其实，没有领取《营业执照》，该单位主体不合法，不具备“单位”的法律效力，在下发《责令改正指令书》等法律文书，只能使用主要负责人的姓名进行称谓。同样，在进行行政处罚时，也只能针对主要负责人进行处罚，不能对“单位”进行处罚。因此，是否有工商管理部门的《营业执照》是判断个人与生产经营单位（企业）区别的标准。值得一提的是，工商管理部门的《名称预先登记核准通知书》不具备“单位”的法律效力。

9、明确复查的作用。对生产经营单位或个人存在的问题（或隐患）要给一定的时间进行整改并下发《责令改正指令书》，整改期限到期后要及时进行复查，注意一点复查时间一般不超过10天。复查的作用有：首先，复查是安全生产执法中必不可少的程序，只下发《责令改正指令书》而不去复查，《责令改正指令书》无任何实际意义；其次，复查是立案的前臵条件，在复查中，安监执法部门对未整改的生产经营单位或个人都要进行立案查处；第三，复查是作为行政处罚的证据，行政处罚的基本要求是事实清楚，《整改复查意见书》就是证据之一。因此，安监执法部门在对隐患整改复查时要重视《整改复查意见书》的填写，凡问题（隐患）改正的，在《整改复查意见书》上要写明“已整改”；未整改的，在《整改复查意见书》上要写清“××问题（隐患）未整改，继续整改”字样。

10、明确“责令限期改正”的期限时间

要充分考虑两个方面因素，一是时间不宜过长，时间过长引起不了单位或个人的重视，而且问题（或隐患）会随时造成不可预测的事故；二是时间不能过短，时间过短问题（或隐患）整改不了，安监执法部门就要进入处罚程序，有刁难和为处罚而处罚之嫌。因此，本着严格执法、热情服务的目的，根据问题（或隐患）的实际情况，充分考虑各种不利因素，特别是涉及增加安全设施的，要把图纸设计、职能部门审查时间充分考虑进去，给予单位或个人适当的整改时间。充分体现安监部门依法行政、执法为民的宗旨。

11、送达回执存在的问题。送达回执是证明受送达人已收到该文书的凭证，主要用于送达决定书、通知书、告知书等对外使用的文书，应该注意的是：我看咱的案卷把责令改正指令、复查意见书等使用了送达回执，因为这些文书当事人在上面已签字了，不必在使用送达回执。这个要注意。

12、查封、扣押问题要慎之又慎。注意这几点：

一、采取查封、扣押等行政强制措施必须 “有根据”。《安全生产法》第五十六条第四项指出，对有根据认为不符合保障安全生产的国家标准或者行业标准的设施、设备器材予以查封或者扣押。对设施、设备、器材是否符合保障安全生产的国家标准或者行业标准不能判定，那就不能贸然采取查封、扣押措施。设施、设备、器材是否符合国家标准或者行业标准，原则上应以具有法定资质的检验检测机构出具的检验、检测报告为准。

二、采取查封、扣押的对象只能是设施、设备、器材。并且只能是不符合国家标准或者行业标准的设施、设备器材，其他的任何物品不在查封、扣押的范围。

三、采取查封、扣押，必须按法定程序制作行政强制措施决定书和查封、扣押清单。（封条不能单独适用，）收集“根据”材料，经负责人批准后制作行政强制措施决定书和查封、扣押清单，并按法定程序送达。

四、对查封、扣押的设施、设备、器材，及时作出处理决定。《安全生产法》第五十六条第四项规定，查封或者扣押，应当在十五日内依法作出处理决定。对有关设备、器材等，能够检修、更换的，责令检修、更换；不能检修、更换的，责令销毁；对有关设施，能够整改的，责令整改；需要给予行政处罚的，依法作出处罚决定。

注意的是：封条的期限应与文书规定的期限相一致。要解决上述问题：一是我们的执法人员要积极主动更新法律知识结构，对法律法规的掌握要全面系统，除学习安全生产相关法律法规和规范标准外，更应学习和掌握《行政处罚法》、《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政监察法》、《行政复议法》、《行政许可法》等基本知识；二是要加强行政执法制度建设，建立健全行政执法责任制、廉政制度，使行政执法立案、备案、行政复议、应诉、结案符合法律法规要求和程序规定；三是建议建立法制机构或安排专人负责，负责法制工作的人员对执法工作进行审核。7