财政支农现状与问题分析

第一篇：财政支农现状与问题分析

随着我国公共财政政策框架的逐步建立，财政支农工作面临着新的机遇与挑战。我国财政支农工作存在总量投入不足、政策导向作用不强、科技投入占比低、支农方式不佳、管理体制不完善，资金使用效果不明显等问题，因此要借鉴国际经验，完善我国财政支农政策。这些政策包括：逐步加大国家财政支农力度，建立多元化支农体制，优化财政支农结构，调整财政支农方向以及完善财政支农管理体制。

财政支农现状与问题分析财政支农的现状与成效

2.1改善了农业生产条件，促进了农村各项事业发展

2004年以来，围绕中央一号文件的主题，从促进农民增加收入、提高农业综合生产能力、推进社会主义新农村建设、发展现代农业、加强农业基础设施建设等方面，一系列强农惠农的财政政策陆续实施。这些财政政策总体上可分为两类，即以“少取”为特征的税收政策和以“多予”为特征的支出政策。其中，以“四减免”为主的税收政策成功地实现了全面取消农业税、切实减轻农民负担的目标，以“四补贴”为主的支出政策则有效地增加了农民收入，促进了粮食生产，改善了农业生产条件。同时，通过支持“六小工程”、“两免一补”、“三奖一补”、新型农村合作医疗和农村劳动力转移培训阳光工程等惠农政策，促进了农村基础设施建设和农村社会事业发展[2]。2010年，财政增加了直接补贴额度，扩大了补贴范围，加强了补贴力度，提高了粮食最低收购价，增加了防汛抗旱、动物防疫和农业基础设施建设投入，支持了农村金融服务的发展，进一步调动和保护了农民种粮积极性，促进了农业生产发展。此外，还通过支持“家电下乡”、“万村千乡市场工程”、加大农村财政减贫力度等方式，拉动了农村消费。

2.2促进了农业增产增效、农民增收致富

在促进农业生产方面，2008年财政预算安排了165亿元用于对粮食生产大县的奖励，提高了农民生产的积极性。同时，预算安排资金1022.8亿元用于农村基础设施建设，增强了农村基础设施抵御自然灾害的能力。在促进农民增收方面，2009年对农民的粮食直补、农资综合补贴、良种补贴和农机具购置补贴达到1274.5亿元，直接增加了农民收入[3]。在2009年，我国粮食产量10616亿斤，实现“七连增”，且从2008年以来连续四年产量超过1万亿斤。2004年至2009

年六年共增产粮食2002亿斤，年均产量超过1万亿斤，达到10042亿斤。高产创建万亩示范片达到5000个，比去年增加了2400个，覆盖了所有农业县，部分主产区已开始展开整乡整县整建制试点，使大面积平衡增产成为了可能；农民人均纯收入同样保持5年连续增长，农民人均纯收入首次突破5000元大关实际增幅6%以上，与1978年相比增加了近35倍，增速达8.0%高于近5年7.5%的平均水平，达到了改革开放以来的最高水平[4]。

2.3提升了农村公共服务水平，促进农村社会的和谐稳定

2009年财政预算安排农村社会事业发展资金2723.2亿元，比2008年增长96.5%，其中，支持农村教育、文化、卫生事业发展方面的支出611.4亿元，用于农村最低生活保障制度建立和完善的支出90亿元[5]。由于财政支农资金重点投向农村社会领域，农民享受的公共服务水平明显提高，从而提高了资金投入的有效性。到目前为止，我国约有1.4亿农村中小学生享受了免除学杂费和免费教科书政策，1100万名家庭经济困难寄宿生享受了生活补贴，逾8.15亿农民被新型农村合作医疗覆盖，4284万农村困难群众享受到最低生活保障。

2.4启动了农村潜在的巨大需求

据测算，农民消费每人增加1000元，全国就能增加内需9000亿元，而增加“三农”投入，转化为消费的比例大约为40%。更为具体的测算数字尤其令人振奋：2009年国家计划投入农机具购置补贴100亿元，可增加农机工业销售产值约635亿元；从90亿元增加到150亿元的“家电下乡”补贴，可以拉动内需1000多亿元；在被称为“超市下乡”的“万村千乡市场工程”中，中央财政投入已带动地方财政和社会投资约180亿元，吸纳农村人口就业约110万人，增加农村市场消费近900亿元；从2008年到2010年，中央和地方各级政府要在3年内向农村投放1100亿元的偿债资金，这笔资金直接增加农村需求1000多亿元，考虑到产生的乘数效应，总共将拉动农村内需4000多亿元[6]。

2.5财政支农资金增长机制不断完善

目前，我国新增教育、卫生和文化支出主要用于农村；耕地占用税税率提高后新增收入主要用于“三农”；土地出让收入用于农业土地开发和新农村建设；新增建设用地土地有偿使用费用于基本农田建设和保护、耕地开发、土地整理；从水电和矿产资源开发收益中安排资金扶持“三农”；利用以奖代补、贷款贴息等手段，优化农村金融资源配置和吸引农民资金投入。此外，随着财政政策从“稳健”转为“积极”，调整和优化财政支出结构的重要性愈发明显，而加大对“三

农”的投入是优化支出结构的首要安排，是积极财政政策促进现代农业发展、推进农村综合改革、促进农村社会全面进步的物质载体。由此可见，财政支农资金规模进一步扩大，有利于建立健全稳定的财政支农资金增长机制，有利于贯彻落实积极的财政政策[7]。

3财政支农支出存在的问题

3.1财政支农资金投入不足

尽管近年来政府财政支农资金投入的增长幅度较大，但与中国农业的重要地位和发展要求相比，政府对农业的支持总量仍是低水平的。

虽然中国的财政支农支出的绝对规模扩张了，但其相对规模却没有明显改善，远远没有达到我们财政支持三农的现实需求，规模与现实需要存在较大差距。20世纪90年代以来，虽然国家财政支农支出的绝对额从1990年的307.84亿元增加到2009年的7620.41亿元，但财政支农支出占财政支出比重整体上却呈现下降趋势，1990年为9.98%，2009年下降到了8.81% [8]。因此，财政农业投入的上升空间还很大。

3.2财政支农资金投入结构不合理

政府财政农业支出用于人员供养及行政开支部分大体维持在70%左右，而用于建设性的支出比重不高。在财政农业建设性资金中，用于大中型带有社会性的水利建设比重较大，而农民可以直接收益的中小型基础设施建设的比重较小。在政府农业投入中，一些关系农业发展全局的基础性、战略性、公益性项目，如农业品质改良、重大病害控制、社会化服务体系建设等，或者没有财政立项支持，或者缺乏足够的投入保障。财政支农支出中用于农业科技的投入数量小、比重低，对农村社会发展方面的投入远远不够，农村教育、卫生等社会事业发展严重滞后。

3.3政府财政支农资金管理体制不完善

从中央和地方财政承担农业投入的结构看，大多以地方财政的投入为主。地方财政一直占据着财政支农支出的主体地位，说明中国财政支农支出主要由地方财政负担。从世界各国中央财政支农支出的份额看，许多国家中央财政在财政支农中担负着主要责任，比较而言，中国中央政府财政承担的财政支农职责偏小。

财政农业支出实行分块管理，部门分割严重，有限的资金不能形成合力这种体制造成了政府各部门之间职责不清，多头管理，力量分散，不利于统一监督、管理和协调，不能形成合力[10]。

3.4财政支农方式不佳，政策工具缺乏灵活性

财政支农方式不佳突出表现在农业补贴过多地用于流通环节。2010年中央财政用于“三农”的支出合计8579.7亿元，增长18.3%。其中，支持农业生产支出3427.3亿元，对农民的粮食直补、农资综合补贴、良种补贴、农机购置补贴支出1225.9亿元，促进农村教育、卫生等社会事业发展支出3350.3亿元，农产品储备费用和利息等支出576.2亿元，占“三农”支出的比重分别为39.95%、14.29%、39.05%和6.72%。

3.5财政农业税费改革滞后，不利于推动农业现代化经营

合理科学的农业税费制度也是财政支农的一个重要手段。近些年，国家为减轻农民负担所进行的农业税费改革取得了一些成效，但遗憾的是，这一改革从解决“三农”问题的全局角度出发而进行的统筹安排与思考不足，没有将减轻农民负担同促进农业现代化经营及农村地方政府支农的财权、事权改革紧密结合，其改革滞后性明显，这十分不利于农业现代化经营方式的推广。

4完善财政支农支出的政策建议

4.1加大财政支农力度，健全支农资金增长机制

增加财政对农业的投入，这是促进农业生产稳定发展，实现国家农业发展目标，从而实现农民收入增加的必要条件。增加财政对农业的投入，既要求财政不仅要在支农绝对数量上保持稳定增长，也要在相对增长率上保持稳定增长。

4.2优化财政支农资金结构，加大对农村公共品的供给

有关研究表明，农业科技投入的边际回报率最高，农村教育投资和农村公共基础设施投资的边际回报率次之，农牧户自身投资的边际回报率最低。因此，我国财政支农资源极为有限的条件下，优化财政支农结构显得尤为重要。普及农村义务教育，培养新型农民有助于提高农村劳动力科技文素质和技能水平、提高农业生产率，最终提高农村居民收入。

4.3要加强对财政支农资金监督的力度

首先，加强地方人大和上级财政部门对支农资金的投入及管理的监督与审查。为避免地方和基层财政部门挤占、截留、挪用项目资金，财政部门应积极完善逐级拨款制度，加强对下级财政部门资金的审计和监督，确保资金及时足额到位。其次，改革和完善立项及资金分配办法。立项时要引进竞争机制，公开招标，择优扶持，同时建立健全项目执行及资金使用的激励、奖惩及风险机制等[14]。另外，还要发挥广大农民群众对支农资金的监督作用，落实和完善村民的民主监督

机制，促进农村的民主管理。

4.4深化农村税费改革，促进农村经济发展

近几年农村税费改革的效果初步显现，大幅度地减轻了农民的负担，取得了阶段性的成果。但短期内，由于我国长期扭曲的农村不合理分配关系，农村税费改革不可避免地会对乡镇财政收入造成重大冲击，加之各地区农村税费改革的执行情况和取得的成效参差不齐，基层财政收入不足造成支出的缺口会引发一系列严重后果。

5结论

相对农业固定资产投资，财政支农支出对农业经济增长的贡献度较高。当前我国政府应继续加大农业的财政资金投入力度，保持总量和相对规模稳定增长。一方面要“合理调整国家资源分配制度，加大财政对农业补贴，纠正国民收入‘重城市轻农村’的分配偏离”；另一方面，适时调整支农方式，创新支农机制。允许市场资金参与涉农服务体系建设，拓展农业发展的市场空间。相信非政府主体的投资行为在一定程度上将盘活农业经济发展活力。还需注意提高财政支农资金的整体使用效率，从质的角度不断探索财政支农支出管理的新机制。建议继续加大财政支农力度，同时更多地进行直接性的投入，如农村的社会保障建设、农村金融体系建设等。

第二篇：海安县财政支农资金投入现状、问题及建议

海安县财政支农资金投入现状、问题及建议农业科高阳近年来，我县全面贯彻落实各项支农惠农政策，不断加大财政支农力度，创新支农工作方式方法，城乡统筹发展取得显著成效。农业的发展，一靠政策，二靠科技，三靠投入，不断增加对农业的财政投入是农业持续稳定发展的前提，财政支农投入直接关系到农业的发展、农民的富裕及农村的稳定。因此，做好新时期的财政支农工作，具有划时代的意义。

一、财政支农资金的投入现状

（一）财政支农支出总量保持较快增长。县委、县政府高度重视对农业的投入，将农业的发展放在财政政策的重要地位。2009年我县积极筹措资金加大农业投入力度，全年累计筹集预算内外财政资金49908.68万元资金用于“三农”。预计2010年全年财政支农投入累计超6亿元，资金投入总量保持较快增长。

（二）财政支农投入力度不断加大。财政支农投入力度一般用财政支农投入占财政支出的比率来衡量，即政府对农业投入的重视程度。我县财政支农投入占财政支出的比重都是稳步上升的，这说明县委县政府高度重视农业。

（三）财政支农支出结构发生显著变化。支农资金的投向由过去注重生产环节的投入逐步转向基础公益设施、结构调整、农业产业化为投入重点，增强了农村的造血功能。

（四）取得的成效显著。近年来，我县以农业增效和农民增收为着力点，以新农村建设和现代农业发展为抓手，加快推进高效农业规模化，实现了农业经济又好又快的发展。

二、存在的问题

（一）财政对农业投入的规模和额度较小，投入比较分

散，不能满足现代农业发展的需求。随着农业机械化、现代化发展步伐的加快，农业综合生产能力不断进步，对农村各种配套设施要求也不断增加，地方财政在支持农业基础设施建设和生态农业建设上会不断加大投入，由于我县是“吃饭财政”财政支付压力明显加大。

（二）财政支农资金使用分散，同类项目资金整合难度大，交叉重复并存。由于行政管理体制等原因，财政支农资金涉及农业、畜牧、水产、林业、水利等各部门，项目资金上存在交叉与重复的问题，财政支农资金管理上存在盲区和死角，各部门在实际工作中又有越位或缺位的问题，这给支农项目的实施和管理带来较大难度。

（三）财政支农资金投入效益低下。正是由于财政支农资金分散，投入规模偏小，没有集中财力扶持我县优势农业产业，致使财政支农资金投入效益低下，农业产业门类齐全，但缺乏在县场上有竞争力、在全国有影响力的农业产业。

三、政策建议

（一）建立财政支农投入稳定增长机制，构建发展现代农业生产保障体系。资金投入是党和政府关于“三农”政策得以贯彻执行的基础，这客观上要求财政支农支出必须保持一个较高的增长幅度。随着我县经济发展和财力的增强，保持较高的增长幅度，不仅必要，而且也有可能。关键是要切实调整财政支出结构，通过多种途径，逐步建立多元化稳定增长的财政支农资金的投入机制。第一是保证财政对支农资金投入的法定增长。严格按照省县“两高于、一确保”要求，不断增加财政支农投入规模。第二，发展农业是各级政府的共同责任，县级财政在增加支农资金的投入，镇级财政也要不断增加对农业的资金投入。第三，开辟新的资金来源渠道。

当前主要是落实“土地出让金一部分用于农业”的政策。第四，整合农业财政资金，提高支持效率。

（二）突出重点，向“三农”重点领域和薄弱环节倾斜。以倾力打造现代特色农业基地为着力点，重点支持构建设施完善、科技服务网络健全、产业化经营水平高、农民组织化程度高、产品质量安全的现代特色农业生产体系。第一是围绕现代特色农业基地建设，优化支出结构、重点支持农业基础设施建设，改善农业生产条件。第二是支持农民专业合作组织建设，推动现代特色农业生产组织方式的转变。第三是支持农业产业化经营，放大规模效应。重点支持现代特色农业基地和农业龙头企业的发展，切实解决全县农产品加工龙头企业规模小、布局分散、起点低、带动能力弱的问题，提高农业及其相关产业布局的聚集效应。第四是不断创新，努力推进农业保险工作，提高农业抗灾能力。

（三）加大农业科技创新和推广的投入力度，提高农产品科技含量。农业发展的根本出路在科技进步，加大农业科技创新和推广的财政支持力度。一要进一步加大对农业科研和技术推广工作的投入力度，围绕现代特色农业基地建设，加快技术引进、推广和成果转化，加快农业高新技术研究，支持农业适用新技术、高效新品种、种养新模式的科技攻关，加速科研成果向现实生产力的转化，提高农业生产和农产品的科技含量，提升特色农业基地的建设水平，增强农业核心竞争力，培育农业经济和农民收入新的增长点。二要支持科技培训。大力开展农民职业技能培训和青年农民实用技术培训，培养有文化、懂技术、会经营的新型农民，提高农民运用先进实用技术的能力，为倾力打造现代特色农业基地提供技术支撑。

（四）着力建立财政支农政策的有效引导机制。发挥财政资金和政策“四两拨千斤”的作用，引导社会资金投资农业。通过对现有财政支持农业资金使用方式和政策进行适当调整，鼓励农民和企业充分利用县场机制进行融资扩张和发展，改变财政包揽过宽的局面。

（五）统筹整合支农资金。围绕县委、县政府相关要求，根据大力发展“高产、高效、生态、安全”现代农业，形成一批具有较强县场竞争力的优势产业带、产业区和县场竞争主体，项目投入重点向我县三大农业片区和四大农业园倾斜，按照资金渠道不乱、性质不变、用途不改的原则，打破部门、行业、预算内外资金等界限，对所有涉农资金进行清理归类，确保在不违反专项资金使用规定的前提下整合一切资源，捆绑投入新农村建设，除涉农补贴、救灾等有明确特定用途的资金外，其他涉农资金全部纳入整合范围，实行统筹安排，将整合范围内资金划分为农村基础设施、环境综合整治以奖代补、贴息、技术推广服务等几大类，实行分类统筹安排，集中投入使用，以发挥支农资金整合的“聚焦效应”，彻底摒弃“撒胡椒面”做法。

（六）积极争取上级支持。目前，我县经济实力还不强，自我发展能力比较弱，仅仅靠自身的财力，将难以实现现代农业发展和新农村建设任务，需要我们最大程度地争取国家和上级部门支持。一是要研究好政策。应加强分析研究国家宏观经济形势，研究国家的政策支持导向和资金的投资方向与内容，重点围绕现代农业发展、社会主义新农村建设、农村重大基础设施建设等方面，力求通过在政策分析和形势判断中寻找国家和省上支持，找到争取项目资金的切入点。二是要加强部门协调。财政、农委和相关业务主管部门应加强

沟通与协调，制定工作责任制，扎扎实实做好每一个项目的策划、申报、跟踪、落实等环节。三是要包装项目。一个好的项目是争取上级支持的前提。应超前谋划一批对全县农业发展带动作用强的项目，做好申报项目的基础工作，认真组织好项目的前期调研、报告编制和评估论证，把项目做深、做实、做细，确保项目的质量，切实提高项目的成熟度和认可率。

（七）努力创新资金管理制度，加强支农资金管理。随着发展现代农业和社会主义新农村建设投入资金的增加，财政监督管理的任务越来越重。管好用好资金是建立支农资金稳定增长和多元化投入机制的重要保证，我们必须把财政监督管理工作提到新的高度来认识，坚持运用法律、法规手段规范和保障财政资金的管理与监督，抓好制度建设、立足以查促管，不断提高支农资金分配与使用的规范性、安全性和有效性。我们将研究出台我县《关于加强财政支农资金管理的意见》，进一步加强财政支农资金的整合，通过建立财政支农资金预算管理制度、财政支农项目库制度、财政支农项目评审制度、财政支农项目招投标制度、政府采购制度、财政支农项目监理制度、财政支农资金报帐制度、财政支农资金审计制度等进一步强化对财政支农资金的管理，不断提高支农资金使用的规范性、安全性和有效性。

第三篇：财政支农

对财政支农资金整合的思考

在我国，“三农”问题是一个关系国家发展全局的问题，政府在财政支农方面，增加支农资金的总量固然很重要，但如何提高财政支农资金的使用效率却成为摆在涉农部门面前的大课题。可以说，长期以来，中国财政支农问题严峻，且矛盾的焦点就是效率低下。财政支农资金整合作为农村投融资机制创新的子系统，是对现行的财政支农资金管理方式的一次改革，是提高财政支农资金使用效率的一种有效途径。

财政支农资金整合是相对于财政支农资金分散使用、管理而言的，它是将财政用于支持农业、农村、农民的各种支出资金，整合使用、整合管理，以及以较少的资金投入获取最大的支持效果。财政支农资金整合问题不仅涉及经济中的资源配置问题，还涉及资金管理的问题。支农资金的整合就是要实现农业财政资金的“安全性、有效性、和责任性”的统一，重点解决分割管理状态下资金的安全性不高、配置效率和使用效率不高、管理责任不明确的问题。推进财政支农资金整合，就是由农业财政部门主导，在现有体制框架下，围绕新农村建设的主题，突出财政支农重点，盘活现有存量资金，建立捆绑投入机制，在不改变支农资金特点和性质的前提下，变分散到各部门的平均投资模式为相对集中统一的投资模式。

政府为此也做了许多的工作。2004-2009年的中央一号文件分别财政支农资金整合的总体要求；财政部先后出台《关于做好财政支农资金整合试点工作的通知》（财农[2005]31号）和《财政部关于进一步推进支农资金整合工作的指导意见》（财农[2006]36号）；温家宝总理在2005年中央农村工作会议上明确要求“各部门要相互配合，加大支农资金协调整合的力度，提高使用效益，集中力量办大事；国家发改委公布了向各地下发的《关于加快推进县级政府支农投资整合工作的通知》（发改农经[2006]462号）；2008年财政部设立现代农业发展专项资金，通过财政支农资金整合来发展现代农业。但遗憾的是，在实际操作之中，财政支农资金整合遇到了种种问题，如思想仍然不统一，思想解放速度太慢，社会对财政支农资金整合支持不够等，这都将损害财政支农资金整合的效果。

我们知道，我国属于经济转型阶段的发展中小农大国，而且具有典型的二元经济结构，导致我国的财政支农资金是短缺的。正是财政支农资金的这种稀缺性，为我们探讨财政支农资金整合提供了一种全新的视角：经济学角度。从经济学角度来看，财政支农资金整合就是如何把有限的财政支农资金以更加有效的方式进行花费，也就是说，它摒弃了传统的单纯关注财政支农资金的规模，而是把提高财政支农资金的使用效率与增加财政支农资金的规模放到同等重要的地位。所以，在经济学视角上，财政支农资金整合实质上是资源配置的一种方式。

从经济学的视角来看，一个合理的资金整合共享体系，不能建立在无私奉献的基础之上，也不能建立在外力强迫的基础之上，而必须建立在合理的、内在的动力之上。因此，可以才下面三个方面寻求突破：

（1）制度规范：出台一系列相关的正式制度，并辅之以非正式制度的协同法经济学理论认为，法律与经济学有相当的共通之处，可以用法律为经济奠定制度基础。制度经济学告诉我们，制度化的协调机制更有利于推进合作，正式制度与非正式制度的匹配和均衡，是整体制度化结构得以真正确立的重要条件。但实际上，我国一直缺乏比较完善的法律制度和与之匹配的整合共识，只是靠行政手段配置庞大的财政支农资源。

（2）内涵拓展：引导社会资金投入“三农”，拓展资金内涵

马克思认为，货币资金是社会化大生产的“第一推动力和持续动力”。而我国财政支农资金具有很强的稀缺性，所以应该以政府的财政资金投入为引线，以资金整合为平台，引导社会资金向“三农”领域转移，发挥协同倍增效应。现实中存在的问题是，财政支农较少考虑用信贷资金作为财政投资不足的有效补充，同时由于农业投资具有明显的周期长、规模大、风险高、赢利低得特点，导致其对市场资本也缺乏吸引力。因此，应在加大激励机制建设的同时，强化县级政府责任，以此降低风险预期。

（3）外围突破：逐步整合农业资源诸要素，实现整合外围的突破

财政支农资金整合逐步向要素整合转变，有利于提高农业的综合竞争力和风险抵御能力。所以，应该通过实施财政支农项目把土地、劳动力、资本、技术、品种资源、营销渠道等诸要素合理整合创新，以实现资源的有效配给和农村生产率的提高。

第四篇：财政支农资金整合的问题与对策

财政支农资金整合的问题与对策

针对财政支农资金投入分散、条块管理、效益低下等问题，进一步加快推进财政支农资金的整合和监管，建立财政支农资金整合的长效机制，提高财政支农资金的整体效益十分必要。

一、财政支农资金整合工作现状及问题

从2004年开始，每年中央一号文件都对财政支农资金整合工作提出了相应要求。如中发[2004]1号文件首次对财政支农资金的整合工作做了原则性要求，指出要“按照统一规划、明确分工、统筹安排的要求，整合现有各项支农投资，集中财力，突出重点，提高资金使用效率”。2005年以来，中央主要涉农部门对财政支农资金整合工作进行了积极地探索，先选取部分县（市）试点，继而稳步推进，支农资金整合工作取得了显著成效。目前，财政支农资金整合的理念逐步深入人心，整合的力度不断增强、范围不断扩大，支农资金运行机制不断创新，科学化、精细化管理水平不断提升。但是，支农资金整合仍存在一些问题亟待解决。

一是以县为主体实施支农资金整合工作，并未从根本上解决问题。在既有的管理体制下，以县为主体整合支农资金，只是使中央部门间难以协调的矛盾“下移”到县里。县（市）行政体系依然实行的是条块分割管理体制，各种支农资金汇聚到县（市）之后，同样要经过部门间的争夺，财政支农资金使用及管理过程中存在的问题无法根本解决。审计还发现，个别县的整合工作只流于形式，并未实现真正意义的资金整合。比如某县农业综合开发资金项目投资完成额中包含的整合资金，只是为了增加农业综合开发工作业绩而统计的其他部门使用和管理的支农资金。

二是财政支农整合工作缺少一个有效平台，资金的使用出现了农民“缺位”现象。当前财政支农资金的整合重点还只是放在政府的支农资源与渠道，从政府的角度整合支农资金，只是整个整合工作的一个方面，整合工作的另一方面，就是如何让农民“到位”。目前，财政支农资金整合平台多以具体项目、产业和“公司+农户”为平台，但真正能使农民得到最大实惠的组织化程度高的合作体系的平台尚未建立，国家财政支农资金的投入未能实现有效对接。

二、多措并举，进一步加强财政支农资金整合工作

一是上下联动，逐步推进财政支农资金的全方位、多层次地整合。在巩固和发展县级为主体的整合成果基础上，突破财政支农资金只在县（市）层面整合的局限性，不断深入推进中央及省、市级涉农部门间的整合工作。为解决财政支农“多头共管”问题，可由各级政府各涉农部门选派人员成立财政支农资金管理办公室，所有涉及财政支农资金使用和管理事宜，都应在财政支农资金管理办公室名下进行。各级财政支农资金管理办公室根据国家政策，充分考虑各部门意见，经协商后因地制宜制定发展规划，指导支农资金的使用和安排，并按照“减少交叉、强化协调、适应市场”的要求，进一步合理界定各部门的职能。

二是统一归并，扩大支农资金整合范围。凡性质相同、用途相近的，都应纳入支农资金整合范围，统筹安排，集中使用。除生产救灾资金、惠农补贴资金等特殊资金外，其他所有财政支农资金都要纳入整合的范围。支农资金可以归并为四类：一是改善农业基本生产条件类资金，包括农、林、牧、水领域的基建类投资、农业综合开发资金、水利建设资金等；二是生态环境建设类资金，包括水土保持补助、天然林保护资金等；三是农业结构调整类资金，包括促进农业结构调整、农村劳动力转移就业的培训资金等；四是农村发展和管理类资金，包括支援经济不发达地区资金、农村公共基础设施建设资金等。实行项目按分类统一申报，统一投放，统一监管。

三是大力发展农村经济合作组织，构建财政支农资金的运行平台。近年来，政府支农惠农力度逐渐加大，不仅逐年扩大财政支农规模，还不断探寻财政支农新方式。当前，农村“龙头”企业或“大户”成为了财政支农的支持重点。在推进农业产业化的过程中，虽然“公司+农户”或“公司+基地 +农户”等模式可以实现公司与农户的互利，带动一部分农民增收。但在市场经济条件下，公司与农户的利益本质上是对立的，很容易造成财政支农资金越多，农业发展成果越难惠及中小农户，还有可能造成农村贫富两极分化。因此，财政支农资金的整合工作要与促进农村经济合作组织建设结合起来，逐步将支农重心转到扶持农村经济合作组织发展上来。

四是加强对各项支农资金的监管，发挥财政支农绩效。为避免各级政府挪用、滥用支农资金，一方面设立统一的支农基金管理账户。基金账户在中央、省、市、县各层级均设一个，各层级的账户用来承接上一级政府或财政下拨的支农资金，由此，实现财政支农资金在各层级的统一存管。另一方面采取全程动态跟踪监督，确保资金使用绩效。项目实施中，实行县级报账制，按项目实施进度拨付资金，着重对资金使用的合理性进行把关，同时，成立支农资金联合检查组，对项目实施进度、质量等进行检查，发现问题、限期整改。项目竣工后，由审计部门或社会中介机构对项目进行竣工决算审查，使财政支农资金监督检查、评估走上规范化、制度化的轨道。（作者：梁溪沙 审计署郑州办）

遵义县五措并举开展支农资金整合试点

2009年7月以来，遵义县财政局以整合实施小型农田水利试点重点县为契机，不断加大支农资金整合工作力度。通过建立政府领导、部门配合的协调机制，整合各部门、各渠道支农资金5719万元，整合初见成效。

一是加强组织领导，做好宣传动员。成立了以县长任组长，常务副县长和分管副县长任副组长、财政、发改、农业、水利等各相关部门负责人为成员的支农资金整合工作领导小组，领导小组下设办公室在县财政局，分管副县长兼任办公室主任，整合办公室负责规划制定、组织实施、项目审查及资金分配工作。同时，不断加大支农资金整合工作的宣传力度，在涉及整合的南白、三合等7个镇13个行政村及相关部门进行动员部署，统一思想，提高认识，推动支农资金整合工作。

二是明确部门职责，密切工作配合。及时制定出台《遵义县支农资金整合实施方案》，明确支农资金整合领导小组成员单位的职责，加强部门间的配合，建立起经常性的沟通和协调机制，形成整体推进的工作合力。

三是严格项目管理，抓好分步实施。及时召开了整合支农资金项目启动会议，要求主管部门和项目实施单位严格执行项目标准文本和设计方案，较大项目实行公开招投标，物资、服务等项目政府集中采购。

四是健全软件档案，实现规范管理。严格项目基础文书、图片等资料的收集归档，统一建立项目规划档案，促进项目规范化管理。

五是严格监管整合资金，提高使用效益。各部门积极督促财政部门切实加强资金的拨付、使用、报账、审核工作，严格按照项目规划和实施进度拨付资金，并监督项目单位的资金使用。同时，会同监察、审计等相关部门加大对项目实施质量进行审计验收力度，确保支农整合资金规范安全高效使用。

财政部关于进一步推进支农资金整合工作的指导意见

2006年5月11日 财农[2006]36号

各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅(局)：

为进一步加强支农资金管理，推进支农资金整合工作，根据《中共中央、国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》(中发[2006]1号)提出的整合支农资金的要求，现提出以下指导意见。

一、进一步提高对推进支农资金整合工作的认识

(一)充分认识支农资金整合的重要意义。近年来，各级政府对“三农”的投入不断增加，有力地促进了农业、农村经济发展和农民增收。但支农资金使用管理分散现象比较突出，一定程度上影响了支农资金的使用效益和政策效应的发挥。因此，进一步整合支农资金，非常必要。一是有利于逐步规范政府支农资金投向，合理有效配置公共财政资源，提高支农资金的使用效益。二是有利于促进政府及其部门转变职能，克服“缺位”和“越位”现象，加强对农业的支持和保护。三是有利于集中力量办大事，提高支农资金的整体合力，推进社会主义新农村建设。

(二)正确认识支农资金整合面临的形势。当前整合支农资金具备比较有利的条件，一是有明确的政策要求；二是各方面认识在不断统一和深化；三是通过试点积累了经验。但也存在资金使用管理制度不统一、部门利益分割和支农资金统筹使用管理缺乏统一协调的工作机制等困难。因此，要正确认识支农资金整合工作面临的形势，充分利用有利条件，努力克服困难，积极主动开展工作，进一步推动支农资金整合。

二、支农资金整合的指导思想和基本原则

(三)支农资金整合的指导思想。以科学发展观为统领，以建设社会主义新农村为契机，以县为主和多级次整合相结合，以农业农村发展规划为依据，以主导产业、优势区域和重点项目为平台，以切实提高支农资金使用整体效益为目的，通过建立政府领导、部门配合的协调机制，整合各部门、各渠道安排的支农资金，逐步形成支农资金项目科学、安排规范、使用高效、运行安全的使用管理机制。

(四)支农资金整合的基本原则。推进支农资金整合工作要遵循先行试点、稳步推进，因地制宜、突出重点，明确分工、协调配合的原则。

--先行试点，稳步推进。支农资金整合既是一项新的工作，又要涉及利益格局的调整，需要通过试点，积累经验，因此，要按照“先易后难、重点突破、分期实施、稳妥推进”的要求，先行开展试点，务求开好局，起好步，取得经验后，再逐步扩大整合范围，积极稳妥地推进资金整合工作。

--因地制宜，突出重点。制定当地农业经济和农村社会发展规划，确定阶段性和支持重点，作为支农资金安排使用的依据，引导支农资金整合。

--明确分工，协调配合。支农资金的整合，由财政部门牵头。要清晰界定财政及涉农部门的职责，明确落实各相关部门单位的责任，加强部门之间的沟通协作，按照“渠道不乱、用途不变、优势互补、各记其功、形成合力”的原则，形成协调配合、良性互动的工作机制。

三、支农资金整合的方法和步骤

(五)要坚持以县为主推进支农资金整合。一是选择若干县级单位作为试点单位，制定支农资金整合方案，以上级分配的支农资金和本级安排的资金为整合对象，开展资金整合试点。二是选择若干县，将中央、省、市安排的支农资金进行“打捆”下达，推进支农资金整合。在坚持以县为主的同时，各地可积极探索多级次、多形式的支农资金整合的有效途径。

(六)确定支农资金整合范围。除救灾资金、粮食直接补贴资金等特殊用途资金外，财政部门管理分配的支农资金以及农口部门预算中用于项目的支出，都可纳入支农资金整合的范围。条件成熟后，积极推进政府安排的所有支农资金的整合。

(七)以发展规划引导支农资金整合。根据当地发展战略目标和经济社会自然资源条件，围绕推进新农村建设的目标要求，制定农业农村发展中长期规划和计划，确定主导产业和发展的重点项目，明确支农资金的重点投向，指导支农资金整合。

(八)以主导产业和项目打造支农资金整合的平台。各地可根据发展规划和重点项目对现有资金进行适当归并，并以主导产业或重点建设项目打造支农资金整合平台，通过项目的实施带动支农资金的集中使用。在具体方式方法上，可根据实际需要灵活选定。如以农田水利设施建设为切入点，打造水利资金的整合平台；以新农村建设为契机，打造农村发展类资金和扶贫资金的整合平台；以发展优势产业和特色产品为抓手，打造生产类和产业类资金的整合平台；以改善生态环境为重点，打造生态保护和治理资金的整合平台。

(九)建立支农资金整合协调工作机制。鉴于支农资金整合涉及的部门较多，县级要成立由主要政府领导担任负责人的支农资金整合协调领导小组，并在财政部门设立协调领导小组办公室。围绕所规划的项目，建立相应的工作责任制，形成在同一项目区资金的统一、协调、互补和各有关部门按职责分口管理的“统分”结合的工作联系制度。

(十)统筹安排支农资金的分配使用。地方财政部门要根据项目建设和农业发展目标，区分轻重缓急，对申请上级财政部门支农资金和本级财政支农资金的分配使用统筹安排，逐步做到支农项目申报、审批、实施的集中统一。一是县级财政部门要根据发展规划和重点，按照集中建设项目、集中建设地点、集中资金投入的要求，统一申报项目和资金。二是省级财政部门要根据资金整合的要求，对申请中央财政的项目要统一申报，对下达县级的项目要统一审批，统一拨付资金。三是项目确定后，县级财政部门要会同有关部门统一组织实施项目，统一协调项目建设，统一管理项目资金运行，统一项目竣工验收。

四、推进支农资金整合的配套措施

(十一)修订完善现行支农资金管理制度。各级财政部门要按照资金分配规范、使用范围明晰、管理监督严格、职责效能统一的要求，对现行支农资金使用管理制度进行清理，修订和完善资金分配、使用、管理办法，各项管理制度要相互衔接，避免互相矛盾抵触和彼此交叉重叠，为支农资金整合提供制度支撑。

(十二)中央财政要积极为支农资金整合营造有利的条件和环境。在政策制定上，要逐步做到符合促进农业发展、农民增收、农村进步的总体要求，有利于资金的统筹安排。在资金分配上，今后安排的财政支农地方专款，具备条件的，一般只下达资金控制指标，由地方根据规划统筹安排使用。对于列入部门预算用于地方的项目支出，要与主管部门协商，将其与地方专款归并统筹使用，条件成熟时，可转为中央对地方的专款。对具有预算分配职能的综合部门，中央财政要主动协调，明确各自的投入重点和支出范围，积极推动中央部门的资金整合。

(十三)省级财政部门要切实加强对支农资金整合的组织和指导。一是要及时制定支农资金整合的具体实施方案，要按照整合支农资金的基本要求，推进支农资金整合工作，切忌观望、等待。二是要加强对县级支农资金整合工作的指导。在政策制定、制度设计、资金安排、监督管理等方面为县级支农资金整合创造必要条件，与县级政府和财政部门进一步细化实施方案，加快支农资金整合工作进程。对支农资金整合中出现的问题，要加强调查研究，研究解决措施，及时进行信息交流和沟通。

(十四)县级人民政府要加强对支农资金整合工作的领导和协调。要切实担负起整合资金的责任，加强对支农资金整合工作的领导和支持，统筹安排支农资金的使用，协调部门之间关系，帮助解决工作中的困难和问题，为资金整合工作提供必要的财力支持和组织保障。

(十五)县级财政部门要充分发挥支农资金整合的协调作用。作为支农资金管理的职能部门，县级财政部门要充分发挥协调作用。积极争取当地政府对支农资金整合工作的支持和指导，配合有关部门研究确定本县农业农村发展重点。根据发展重点和本地实际，研究提出支农资金投入的重点区域和项目，积极做好政府的决策参谋。要主动与涉农等有关部门进行沟通协调，资金的使用管理要与有关部门共同协商，要打破部门利益观念，共同推进支农资金整合工作。

(十六)上下配合，部门联动，共同推进支农资金整合工作。支农资金涉及部门多、级次多，上级部门与下级部门、财政部门与涉农部门要上下配合，部门联动，以保证支农资金整合方案的对接和整合工作的顺利推进。

(十七)在整合过程中加强对支农资金的监管。经过整合后的支农资金，相对集中,数额较大。要采取得力措施，确保资金使用安全。建立决策机制，实行政务公开，推行项目公示制；强化约束机制，实行工程招标制、物资集中采购制和资金报账制；完善监管机制，实行管理责任制、工程监理制和监督跟踪制、监督抽查制。

五、推进支农资金整合工作的几点要求

(十八)要注重支农资金整合方式的创新。坚持以县为主，同时要积极探索其他支农资金整合方式，不强求统一资金整合的路径和模式，鼓励不同级次、不同层面、不同内容、不同形式的整合，提倡各地从实际出发，因地制宜，积极探索，自主创新，形成灵活多样、操作性强、切实有效的整合方式。

(十九)加强支农资金整合工作的宣传。各级财政部门要采取不同形式，积极宣传支农资金整合的必要性和重要意义，介绍支农资金整合好的经验、好的做法和积极成效，促进支农资金整合工作不断迈上新台阶。

(二十)及时对支农资金整合工作进行总结。各地要认真研究资金整合过程中出现的问题，积极有效地提出解决办法。对整合工作中出现的困难和经验教训及时总结，要采取切实可行的保障措施，积极推动支农资金整合工作。

贵州：上下联动推进支农资金整合

近年来，贵州省积极创新支农资金管理机制，上下联动，稳步推进省级和县级财政支农资金整合，取得了显著成效。

省级整合——增量先行，存量后动。贵州省级财政在不断增加支农投入的同时，也非常注重对支农资金的整合使用。在现行支农资金管理体制下，为取得农口各部门的认同和支持，省财政按照先易后难、逐步推开的原则，重点在增量上做文章，采取了先整合增量、再逐步盘活存量的做法，即：在安排部门预算时，先把支农资金增量部分集中投入整合使用，然后在涉农部门逐步转变观念、消除顾虑的基础上，取消小专项，合并性质相同、用途相近的大专项。由于采取了循序渐进的方法，再加上积极宣传和主动协调，省级整合工作得到了农口各部门的支持和配合，得以顺利推进。2007年，省财政将多种渠道安排的水利资金、农业产业化资金、扶贫资金、农业生产发展资金、乡镇企业发展资金、农机补贴等5.5亿元整合使用，集中用于解决毕节地区饮水安全问题和实施以草地畜牧业为主的20个县产业化扶贫项目。2008年，按照集中投向、突出重点的原则，省财政围绕省政府制定的产业发展规划归并了支农专项资金，集中投向对改善农民生产生活、提高粮食综合生产能力、促进农民加快增收和推动全省农业持续高效发展等方面带动作用大的项目。财政扶贫资金通过省级整合，逐步改变了过去部门“戴帽”项目过多的局面，集中用于抓好整村推进、贫困地区农村劳动力转移培训和产业化扶贫三项重点工作。为进一步规范和强化涉农培训资金管理（据贵州省初步统计，2007年省级16个部门掌握涉农培训资金达3亿元以上），提高资金使用效益和培训效果，贵州省还开展了涉农培训资金县级整合试点工作。

2006年以来，贵州省支农资金整合试点县数量从最初的3个增加到了2008年初的9个。中央财政设立现代农业生产发展专项资金后，省财政厅按照项目资金申报要求，又将所有项目县全部纳入资金整合试点，使全省支农资金整合试点县达到了17个。在稳步推进县级整合的过程中，贵州省提出了“科学规划、突出重点、盘活存量、整合增量、规范运作”的基本要求，探索出了“书记部署、县长主抓、部门联动、合力推进”的县级支农资金整合发展模式。科学规划使整合如“顺水行舟”。在推进支农资金整合的过程中，贵州省各试点县普遍把科学规划、编好实施方案作为做好支农资金整合工作的关键。试点县立足本地实际，反复研究论证，确定了本县的主导产业，并围绕主导产业科学编制产业发展规划和建设实施方案，为支农资金整合搭建平台。如凤冈县立足本县实际，将茶叶产业作为重点，在省农业厅、省茶科所和城乡规划设计院专家的指导下，编制了《2007—2015年茶叶产业发展规划》和《茶叶产业实施方案》，还分别编制了农业产业化、农业科技推广、农田水利建设、循环经济建设、农民专业合作组织、茶区道路及电力设施等9个子规划、119个具体项目建设方案。实践证明，产业选准了、规划和实施方案编好了，全县各级各部门在编制部门预算、向上级申请资金、安排建设任务时，都可以有的放矢，按照已制定的大小规划和项目建设方案统筹安排各项资金，支农资金自然而然整合到了一起，大大减轻了部门协调的难度。

上下联动——多方参与，形成合力。省级整合方面，除了整合增量、盘活存量以县级整合——科学规划，推动落实。从外，在中央财政的示范带动下，为体现对试点县的支持，省财政厅还通过安排专项资金、集中部分省级农口部门支农专项资金的形式，将资金“切块”下达，把资金使用和项目审批权限下放，由试点县自主统筹安排。县级整合方面，在试点县党委、政府的领导下，农口各部门和各乡镇统一思想，以本地产业规划为抓手，密切配合，各负其责，共同完成各项建设任务。同时，由于选择的产业具有较好的群众基础，能够很好地带动农民增收，再加上积极宣传发动，大大激发了农民群众参与建设的积极性，很多地方的农民群众主动投工投劳筹资投入产业建设，全省逐步形成了“省—县—乡（村）—群众”上下联动、合力推进的局面。此外，省财政厅和支农资金整合试点县还在建立组织保障机制、试点评估机制、资金绩效考评机制以及试点激励奖惩机制等方面进行了有益的探索和尝试。通过3年的试点，全省的支农资金整合工作取得了明显成效，有力地促进了地方发展特色农业，壮大了县域经济实力，加快了农民增收步伐。

（作者单位：财政部农业司）

肇州县财政支农资金整合工作实施方案

为了贯彻落实《省财政厅 省农业委员会关于做好 2009年财政支农资金整合工作相关事项的通知》（黑财农〔 2009〕 46号）文件精神，进一步加强财政支农资金管理，推进我县财政支农资金整合工作，建立健全财政支农资金稳定增长机制，切实提高支农资金使用效益，扎实推进社会主义新农村建设，结合我县实际，特制定本方案。

一、指导思想

以科学发展观为指导，以提高支农资金整体使用效益为目的，以推进社会主义新农村建设为目标，以农业重点区域和重点项目为依据，通过整合各部门和各渠道财政支农资金，加强农业基础设施建设，加快推进农业产业化发展，提高农业综合生产能力，提高支农资金使用效益，逐步形成财政支农资金项目科学、安排规范、使用高效、运行安全的使用管理机制。建立和完善科学、公平、透明的支农资金管理机制，促进农村经济社会全面发展，大力推进社会主义新农村建设。

二、基本原则

坚持财政支农资金性质不变、安排渠道不变、监督管理不变的原则；坚持因地制宜，突出重点的原则；坚持集中财力、优化结构的原则；坚持强化管理、提高效益的原则；坚持因地制宜、分步实施的原则；坚持保持稳定、创新机制的原则。在整合财政支农资金过程中，要保持各项“三农”政策的连续性和稳定性，不断创新资金管理机制和整合方式，明确落实各相关部门、乡（镇）的责任，加强部门、乡（镇）之间的沟通协作，形成协调配合、良性互动的工作机制。

三、主要内容

（一）资金整合范围。除救灾资金和特殊用途资金以及国家规定补贴到农民个人的资金之外的所有财政支农资金。财政部门管理分配的支农资金和农口部门预算中用于项目建设的资金都属整合范围。主要包括：

．农业综合开发专项资金；

．农村沼气国债建设项目专项资金； 3 ．扶贫开发专项资金； 4 ．畜牧业专项资金；

．饮水安全、旱涝保收田和玉米膜下滴灌市里下摆的设备物资及专项资金。

（二）资金整合方式和内容

．以农业主导产业为平台实施整合。

（1）玉米产业。以农业开发办的新福乡优质玉米项目、水务局的旱涝保收田和玉米膜下滴灌项目实施整合。玉米产业整合资金 3031万元，其中，新福乡优质玉米项目总投资 435万元，旱涝保收田建设项目计划总投资 2120万元，玉米膜下滴灌建设项目，总投资 476万元。整合抗旱保收田机电井 354眼，整合玉米膜下滴灌 15万亩，小型农机具 16台套。

（2）烤烟产业。以农业开发办的永胜乡优质烤烟项目与旱涝保收田项目实施整合。整合资金 244万元，其中优质烤烟项目投资 244万元，整合旱涝保收田机电井 6眼及配套设备。2 ．以社会主义新农村建设项目为平台实施整合。

对农村沼气项目、扶贫开发项目和农村饮水安全工程进行整合。整合资金 720.45万元，其中，农村户用沼气项目 300户，市级新农村重点村有兴城镇双井村、榆树乡长山村，总投资 72万元；乡村服务网点 1处，市级新农村重点村新龙村，总投资 2.85万元。扶贫开发项目涉及市级新农村建设重点村兴城镇双井村和丰乐镇丰乐村，涉及自然屯 12个，农户 2419户，人口 9420人，财政资金 64.8万元。农村饮水安全工程，计划完成 11处饮水安全工程，解决 6681人饮水安全问题。国投 580.8万元，县里积极争取向市级新农村重点村投入。

．以重点建设项目为平台实施整合。

对动物防疫体系建设项目和农产品质量安全质检站建设项目进行整合。整合资金 360万元，整合面积为 700平方米的实验室和化验室。其中，动物防疫体系建设项目总投资 60万元，中央投资 40万元。改扩建投资 25万元，设备 34.4万元，工程建设其他费 0.6万元，主要建设改扩建实验室 200平方米，购置仪器 89台，实验台柜 66米。农产品质量安全质检站建设项目总投资 300万元，其中土建项目 60万元，购置设备投资 200万元，其他费用 40万元，建设内容为质检站业务化验室 500平方米，购置各类检测设备 45台套。

四、工作步骤

财政支农资金整合工作分四个阶段实施

（一）制定方案阶段（2009年 6月 1日-15日）。深入开展调查研究，根据中央、省、市相关会议精神制定工作方案，报请县政府审定。开展成立县财政支农资金整合工作领导小组等前期准备工作。

（二）宣传发动阶段（2009年 6月 15日-8月 1日）。印发宣传资料和有关文件，利用各种行之有效的形式进行宣传发动。

（三）具体实施阶段（2009年 8月-12月）。各部门确定具体整合项目并组织实施。

（四）总结完善阶段（2009年 12月）。对财政支农资金整合工作情况进行全面分析总结，形成书面总结，接受上级验收，提出巩固完善意见和建议。

五、保障措施

一是统一思想，提高认识。要把思想统一到财政部门推进支农资金整合的指导意见上来，明确认识整合支农资金是新形势下加强资金管理、提高支农资金使用效率的重大举措，有利于集中力量支持新农村建设，有利于转变和履行政府职能，有利于提高资金的使用效益。

二是成立组织，强化领导。为积极地推进我县支农资金整合工作，成立支农资金整合协调工作领导小组：

组 长：颜祥森 县政府县长

副组长：孟祥有 县政府常务副县长

罗晓滨 县政府副县长

成 员：侯旭宏 县财政局局长

李方岐 县农委主任

吴凯峰 县监察局局长

吕光辉 县审计局局长

吴金友 县水务局局长

王 波 县畜牧局局长

姜志海 县农开办主任 领导小组办公室设在县财政局，办公室主任由县财政局长侯旭宏担任。

三是加大宣传，增进理解。要采取不同形式，积极宣传支农资金整合的必要性和重大意义，正确认识支农资金整合试点工作面临的形势，充分利用有利条件，积极开展工作，推动支农资金整合。

四是严格督查，务求实效。整合的资金全部实行财政专户管理，确保专款专用，按照有关资金管理办法执行，有要求实行报账制的，全部实行县级财政报账。加强对项目实施的中期指导、检查和后期验收，推行绩效考评制度，保证整合项目资金的使用效益。

关于推进支农资金整合的几点建议

支农资金是“三农”投入的重要渠道，是推进新农村建设不可或缺的重要抓手。支农资金是政府支持农业发展的主要手段，目前国家对整合支农资金已有明确的政策要求，中共中央、国务院《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》强调，要改变财政支农投入渠道多、资金分散、使用效率低的状况，积极探索资金项目整合使用的有效途径，提出了加强支农资金管理、推进支农资金整合工作的要求；国家财政部根据中央1号文件精神，已提出了推进支农资金整合工作的指导性意见。目前就我省支农资金整合情况来看，主要问题有：

一、财政支农资金投入渠道多，资金分散，难以形成合力。

1、支农资金的使用管理主要涉及财政、计划、管理部门和扶贫办、农综办以及行业主管部门如农业、林业、水利、畜牧、农机、科技等部门，资金分块管理，部门分割现象比较严重，不利于工程监督管理和实施进度；造成重复交叉投资、浪费严重。

2、支农资金挤占挪用现象普遍，到位率和使用率较低。

3、资金分配缺乏科学性，支农重点不突出。支农项目和资金计划一般由各涉农部门自行研究确定，并按各自渠道上报，缺乏一个综合统筹平台和协调机构加强平衡，上级部门一般难以全面掌握各地的详细情况，往往通过批复下级上报的项目，就可直接决定财政支农资金的投入方向和扶持领域，而上级批复的项目一般是不允许地方随意调整变动的。这就使得地方政府规划的重点产业和区域，与相应的项目投入计划不能有效相衔接，建设项目重点和支农投入重点相脱节。

针对这些问题，民进四川省委对加强支农资金整合工作提出如下建议：

一、明确支农资金整合的原则

1、坚持资金性质不变，安排渠道不乱的原则。支农资金的整合，一般是按资金的性质整合。要根据财政支农的科目，适当归并设置支农资金，突出支农资金的公共性。可分为农业生产类、农村生活类、生态建设类、管理服务类、结构调整类和抗灾救灾类等六大类资金。在性质不变、渠道不乱的原则下，对现有财政支农资金进行整合，属于相同性质的资金可以归并为一项资金，统筹安排使用。要防止以整合为由，擅自改变支农资金的使用方向、实施标准和实施内容等行为。

2、突出重点，集中使用的原则。应依据 “十一五”规划和生态小康新村建设规划，确定阶段性和分支农工作重点，作为支农资金投入使用的依据，引导支农资金整合，相对集中投入到统一规划的重点区域和六大主导产业。

3、因地制宜，以县区为主的原则。坚持以县区为主推进支农资金的整合，是由县区政府所承担的主要职能所决定的，县区应根据项目建设和农业发展目标，区分轻重缓急，对申请的支农资金和本级财政支农资金的分配使用统筹考虑，做到支农项目申报、审批、实施的集中统一，并可统一管理项目资金运行，统一项目竣工验收。

4、明确分工，协调配合的原则。支农资金的整合工作，应由财政部门或农口综合部门牵头，各涉农部门配合，明确相关部门的职责，加强部门之间的协作，形成既分工明确又相互配合的工作格局。

二、合理界定支农资金的整合范围 除救灾资金和特殊用途资金外，财政部门管理分配的支农资金和农口各部门预算中用于农业项目支出的资金，均应纳入整合范围：

财政预算的支农资金、支援经济欠发达地区的发展资金、财政扶贫资金、以工代赈资金、扶贫专项贷款、一般性扶贫贷款、德援项目、国债资金、退耕还林资金、农业综合开发项目、农村人畜饮水项目、乡村公路建设资金、农业科技推广三项资金以及临时追加的其他专项资金等。

鉴于少部分专项资金具有特定的用途和明确的投向，一般则不宜纳入整合范围。如特大防汛抗旱资金、突发动植物疫病防控等救灾资金和天保工程资金、重大工程移民资金等定向投入资金等，则不宜整合。

三、改革支农资金的分配办法

应按照“客观计算、因素分配”的原则，改革财政支农资金分配制度。在资金和项目管理中，推行公示制度，评审制度、项目指南制度、资金报账制度，进一步完善和规范支农资金支出管理制度，提高支农资金分配管理的科学性、公正性和透明度。创新支付方式，积极推行对龙头企业进行直接投资和对农户给予直接补贴。

实行财政涉农补助资金发放方式改革，可以彻底改变过去部门多头管理、各自为政的局面。基本思路是：凡是财政安排、直接发放给农民的补助资金，都应采取直接集中支付的方式，减少资金的中间运行环节。通过金融机构作为支付的桥梁，形成财政—金融—农民的一条线资金运行轨迹，可以有效避免政府和有关部门截留、挤占、挪用支农资金的现象。

四、建立健全支农资金整合的工作机制 成立支农资金整合工作议事机构。

支农资金整合涉及到许多部门尤其是农口部门的利益，工作中难免出现一些难度和阻力，必须在政府的组织协调下，成立专门议事机构，协调解决支农资金整合中出现的矛盾和问题。议事机构的成员单位应由纪检、审计、计划、财政和涉农部门组成。议事机构要围绕所规划的项目，建立相应的分工协作制，形成在同一项目区资金“统分”结合的联系制度。

五、完善支农资金使用监管机制

在整合支农资金过程中，应加强对支农资金的监管。经过整合后的支农资金，相对集中，数额较大。应建立支农资金整合档案制度，确保资金的使用安全和效益。支农资金整合后，各类专项资金仍按原渠道进行管理，原部门承担的管理职责仍保持不变。应建立支农资金使用决策机制，加强对支农资金项目的立项、审批、验收全程监督，严查各种随意变更项目、改变资金投向的行为。应进一步完善项目招标制、政府采购制、工程监理制、跟踪问效制以及工程报账制等行之有效的监督约束机制，提高支农资金整合使用效益。

进一步推进支农资金整合工作，促进支农资金使用效率的提高

政府支农资金主要是指国家财政用于支持农业和农村发展的建设性资金投入，主要包括固定资产投资（含国债投资和水利建设基金）、农业综合开发资金、财政扶贫资金、支援农村生产支出、农业科技投入等。

随着农村社会经济的发展，国家对“三农”的扶持力度不断加大，有力地促进了农业生产、农村发展和农民增收。在建设社会主义新农村的形势下，整合支农资金对于促进“ 三农” 问题的有效解决，有利于逐步规范政府农业资金投向，合理有效配置公共财政资源；有利于转变政府和部门的职能，消除“ 缺位” 和“ 越位” 现象；有利于集中力量办大事，提高支 农资金的整体合力。但是，由于资金渠道来自不同部门，各自有不同的管理方式，也在一定程度上出现了支农资金使用管理分散现象，影响了支农资金的使用效益和政策效应的发挥。最近我走访了南阳市财政局农业科、南阳市农业局、部分县市和县直单位就如何进一步推进支农资金整合工作，促进支农资金的使用效率的提高，结合工作实践进行了探讨，我们认为应从以下几个方面做起：

一、转变政府管理职能，明确部门工作职责，加强宏观调控，是推进支农资金整合工作的前提

要积极推进管理体制和管理机构改革，通过合理配置机构和职能，从根本上解决支农资金使用分散的问题。支农资金整合不是简单调整和归并，也不是单纯将某一部分资金划归一个部门或机构管理，而是形成一个有机的管理系统。因此，整合支农资金就要从管理机构的职能调整上入手，改变管理机制上纵横交织的网状结构，使资金流动按照有序方向来进行，减少资金使用上的交叉和重复。从而使有限的资金形成“拳头”，对农村社会经济发展中的重点和关键领域给予有力的支持。

市农业主管部门做好全市农业发展规划、发展战略、发展目标和发展重点的研究，并制定相应的政策；负责制定、组织并落实具体工作方案和具体考核指标；负责市本级和列入市级由区县重点项目的申报、论证和协调工作，并对项目实施监督、检查。

市财政局根据市政府的要求，做好市级支农预算的编制、执行和监督检查工作，确保市级支农预算资金依法增长，对重点项目的资金要区别轻重缓急，保证及时到位。并根据市政府农业主管部门制定的促进农业发展的实施意见，确定市级支农资金使用原则、使用形式和使用重点。对市级支农专项转移支付资金和区县本级财资金的预算编制、预算执行进行有效监督。

区县政府要根据市政府农业发展战略和发展规划及工作重点，结合区域经济特色，研究本区县的农业发展战略、规划农业发展重点，并制定相应的配套政策和措施。

二、统筹规划，突出重点，集中使用，是推进支农资金整合工作的基础

支农资金整合并不是将各种渠道的资金简单归并，而是要通过整合明确支农资金的重点投向，提高资金的使用效益。财政部提出，各地可根据发展规划和重点项目对现有资金进行适当归并，并以主导产业或重点建设项目打造支农资金整合平台，通过项目的实施带动支农资金的集中使用。在具体方式方法上，可根据实际需要灵活选定。比如，针对部门和行业特点，明确各自的投入重点和支出范围，适时推进财政预算安排的支农资金整合，统筹安排支农资金的使用。要统筹规划，将资金重点，优先投入义务教育、交通、水利、医疗卫生等农村最基本的公共产品的供给上；集中投向农村基础设施建设和农村公益事业发展。重点支持农田水利、生态建设、现代农业和改善农村生产生活条件等农业项目；同时，加大对农业科研、新技术推广、市场信息服务等农业支撑服务体系建设的支持力度，支持发展农产品加工业和农产品现代流通方式，大幅度增加农村劳动力培训等人力资本开发方面的投入。

三、改革和完善项目立项管理，推行项目招投标制、公告制、专家评审制等制度，建立项目库制度，是推进支农资金整合工作的关键

支农专项资金的管理实行项目申报制度。项目的申报由项目单位提出，经各级财政部门和主管部门审核后，报市财政局。项目申报材料应包括项目规划、实施计划、项目预（概）算、资金来源、可行性报告及效益预测。对较大的项目建设，在立项之前，应由实施单位组织调研，并提出可行性意见，必要时，聘请有一定资质的专业人员或专家论证，建立项目库。财政支农专项资金一经确定，各级财政和各单位财务部门应做好资金核拨工作，市财政局核拨资金后，各主管部门、各区县必须及时将资金拨付到项目单位，对于需按工程进度拨款的项目，要按进度及时核拨资金，确保资金及时到位。

财政支农专项资金实行项目合同管理制度。所有财政支农专项资金都必须层层签定项目合同，一直到项目执行单位。项目合同要明确有关部门和项目单位的权利、义务和责任。

大额支农专项资金和重点项目资金要推行项目单位法人责任制。对单项财政补助金额的大额项目和市政府确定的重点工程项目，要建立项目资金行政法人责任制，签定项目法人责任书，项目单位的行政法人要对项目资金的合法有效使用负终身责任，发现问题首先追究项目法人的责任。

大额支农专项资金和重点项目实行项目完工报告制度和完工审计制度。项目完工后项目单位要报告项目完成情况、资金使用情况和预（概）算执行情况，连同社会监督部门或中介机构的审计报告一并上报同级财政部门。项目单位应自觉接受上述部门和监督部门的检查和审计。

四、加强支农资金的监督、检查，搞好跟踪问效，提高资金使用效益，是推进支农资金整合工作的保障

严格支农资金监督。依法强化人代会对政府农业投资的监督，确保按《农业法》规定的财政支农投资比重列入本级预算，并跟踪监督预算的执行情况。同时，将财政支农资金列入对干部考核的目标责任。加强对支农资金的审计监督以及社会舆论监督，做到支农投资额公开、支持项目公开、资金落实情况公开，督促政府农业投资全额到位。

（一）是建立监督机制，要做到事前、事中、事后全过程管理，实行跟踪问效，定期监督检查，定期专项审计。即事前审核、事中监控、事后检查。事前审核，除严格把好论证报批关外，还要对其建设内容等进行审核，看其是否符合有关要求，是否可操作等；事中监控，在项目实施过程中，要定期或不定期深入现场，了解项目的进度，存在的问题，是否按照计划建设等；事后检查，项目竣工后，要及时组织有关人员验收，并出具验收报告等。

（二）建立多层次、多渠道对支农资金使用监督检查制度

各区县支农预算编制、执行及重大工程项目的资金安排、使用情况要依法自觉接收人大、审计部门的监督检查。区县每年都要有计划地选择1 — 2项大额资金及重点项目委托社会中介组织进行专项检查，并做出计划，报市政府有关部门备案，对发现的问题要及时纠正。

（三）建立区县支农资金执行情况的群众举报制度

各区县要公开公布本区县的各项农业扶持政策，建立群众举报制度，接受群众监督。市政府有关部门要对区县的监督落实情况进行检查，如发现重大问题，要严肃查处。

五、建立健全资金管理各项规章制度，规范支出行为，保证资金及时、合理、有效使用是推进支农资金整合工作的保证

一要规范会计基础工作，通过组织项目单位相关人员进行会计知识培训，不断提高政策水平和业务技能，从而规范会计行为，加强财务管理。二要坚持设置专帐核算，确保资金专款专用。三要严格开支报帐手续；各项支出要合理、合规和合法，原始凭证要合法、真实、有效，审批报帐手续要完备。总之，要加强支农资金运行各个环节的监管力度。包括建立健全农业财政资金管理各项规章制度；改革和完善项目立项管理，推行项目招投标制、公告制、专家评审制等制度，建立项目库制度；规范资金分配办法，完善转移支付制度；加强金财工程建设，推行国库集中支付、政府采购、县级报账等管理措施，强化资金运行监管。加强资金的监督和检查，提高资金使用效率。

财政部关于深入推进支农资金整合工作的指导意见

财农〔2009〕439 号

各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局）：

为进一步巩固支农资金整合成果，促进形成支农资金整合的长效机制，切实提高支农资金使用效益，根据中央关于整合支农资金的要求，现就新形势下深入推进支农资金整合工作提出如下指导意见。

一、进一步提高深入推进支农资金整合的认识。党的十七届三中全会提出：拓宽农业投入来源渠道，整合投资项目，加强投资监督，提高资金使用效益。近年来，各级财政部门解放思想，积极探索支农资金整合新路子，稳步推进支农资金整合工作，取得了显著成效。支农资金整合的理念逐步深入人心，整合的力度不断增强，范围不断扩大；支农资金运行机制不断创新，资金的引导作用和规模效应不断提高，科学化、精细化管理水平不断提升。同时，积累了许多好的经验和做法。但是，也应看到，目前支农资金整合仍存在一些问题。各地工作进展还不平衡，一些地方对支农资金整合的认识还不到位，一些部门和单位对支农资金整合仍有畏难情绪，支农资金整合的长效机制尚未建立。深入推进财政支农资金整合，是贯彻落实科学发展观的客观要求，是推进财政科学化、精细化管理的重要举措，是加强财政管理、推进财政改革的重大措施，是做好新形势下财政支农工作的迫切需要。各地要高度重视，充分认识深入推进支农资金整合的重要性和迫切性，在全面总结经验的基础上，进一步提高认识，努力克服困难，积极创新，深入推进支农资金整合工作，形成机制，以保长效。

二、深入推进支农资金整合的指导思想和基本原则

（一）深入推进支农资金整合的指导思想。以科学发展观为统领，以促进农业农村经济稳定发展为首要任务，以统筹使用支农资金为手段，以提高支农资金使用效益为立足点，以主导产业、优势区域和重点项目为平台，进一步创新整合机制，加大整合力度，巩固和扩大县级资金整合成果，深化省级整合，继续推进部门整合，建立中央、省、市县上下联动，政府主导、部门配合的协调机制，以及财政支农资金管理规范、使用高效、运行安全的长效机制。

（二）深入推进支农资金整合的基本原则。一是巩固成果、扩大范围。在全面总结经验、巩固现有支农资金整合成果的基础上，积极鼓励和引导更多的县自主开展整合，进一步拓宽资金整合渠道，将尽可能多的资金纳入整合范围，加大支农资金统筹使用力度，提高资金集聚效益。二是上下联动，全面推进。在继续推动县级整合支农资金的基础上，进一步加大中央和省级支农资金的整合力度，并为县级整合创造条件。各级财政部门要加强与涉农部门的沟通与协作，共同推进支农资金整合。三是科学规划、突出重点。结合本地实际情况，因地制宜地制定主导产业发展规划和重点支农项目建设规划，以规划定项目，围绕项目整合资金，以整合资金集中解决制约主导产业发展和重点项目建设的瓶颈问题，确保整合的效果看得见、摸得着。四是强化监管、规范运行。支农资金整合涉及部门多、资金量大，要采取有力措施，切实强化资金使用的监管，确保资金使用和运行的安全、有效。

三、深入推进支农资金整合的主要措施

（一）从严设立新的专项资金。支农专项资金的设立应当严格控制，应当符合一定时期内农村经济社会事业发展特定目标的需要，并向农村经济社会事业发展的重点领域以及关键环节、薄弱环节倾斜。

（二）积极扩大支农资金整合范围。各部门管理分配的支农项目资金，包括农口部门预算中用于项目的支出，凡性质相同、用途相近的，都应纳入支农资金整合范围，统筹安排，集中使用。

（三）积极推进中央农口部门预算专项资金的整合。从预算编制入手，对性质相同、用途相近、使用分散的项目支出进行适当的归并、整合。按照部门预算管理的有关规定和要求，逐步将结余资金比例大、绩效不突出的项目进行调整，归并起来统筹使用。进一步推进将具备条件的部门预算项目支出及时转为地方专款管理，加强与财政专项转移支付的统筹使用。

（四）大力推进省级支农资金整合。省级财政部门应根据财政支农工作的重点，围绕支农重点项目，积极采取多种有效的措施，加大支农资金整合力度。加大支农资金清理归并力度，将用途相近的小专项归并为大专项；以支农重点项目为平台，加大与中央财政补助资金、涉农部门预算项目资金的统筹使用力度，突出重点，集中投入。进一步规范省级农口部门预算管理，根据事业发展、履行职能的需要，合理确定农口部门预算的支出重点，协同部门加大对性质相同、用途相近项目支出的清理、归并、整合力度。

（五）继续推进县级支农资金整合。全面总结和推广支农资金整合试点县的好经验、好做法，坚持县级自主整合的工作模式，继续推进县级支农资金整合，进一步引导和支持更多的县进行支农资金整合。中央财政建立绩效考评奖励制度，对县级支农资金整合进行绩效考评，对整合工作力度大、整合成效突出的县给予奖励。省级财政要加大对县级整合资金工作的指导和支持，鼓励和引导更多的县自主开展资金整合。

（六）以主导产业或重点项目为依托整合资金。各地要以主导产业、优势区域、重点项目为依托，强化各项支农资金特别是生产环节支农资金的统筹使用，打造小型农田水利重点县建设、现代农业生产发展、农业科技推广以及扶贫开发等支农资金整合平台。要进一步创新支农投入引导机制，引导更多的社会资金投入“三农”，放大支农资金整合效益。

（七）进一步推动项目审批权限下放。继续探索将其他有关支农项目资金按照“中央宏观指导、地方自主选项”的管理模式，将资金“切块”下达到省，具体项目的立项权、审批权赋予地方，由各省结合实际情况统筹使用资金，自主安排、实施和管理项目，为地方整合支农资金创造条件。在中央财政继续推进资金项目审批权限下放的基础上，各省也要积极推行资金切块到县、项目审批权限下放到县的做法，增强县级统筹使用支农资金的能力。

（八）建立健全资金整合激励机制。中央财政在建立县级资金整合绩效考评奖励制度的基础上，在分配各省有关支农专项资金时，将省级支农资金整合的情况作为重要因素加以考虑，实行“省级多整合、中央多奖励”的激励机制，引导省级财政将更多的支农专项资金整合起来。省级财政部门也应建立健全绩效考评和奖惩制度，强化考评结果的运用，促进县级支农资金整合工作落到实处。

四、深入推进支农资金整合的有关要求

（一）强化组织保障。支农资金涉及部门多、级次多，需要地方党委和政府的高度重视和大力支持，需要建立地方党政领导挂帅、财政部门牵头、相关部门参加的组织协调机构。财政部门要主动加强与各涉农部门的沟通和协调，财政部门内部各相关单位也应加强沟通与协作，形成各部门、各单位齐心协力促进整合的工作局面。

（二）加强制度建设。各级财政部门要继续按照资金分配规范、使用范围明晰、管理监督严格、职责效能统一的要求，对现行支农资金使用管理制度进行清理、修订和完善，同时要做好各项管理制度的衔接，避免相互矛盾抵触，为支农资金整合提供制度支撑。

（三）加强整合资金监管。各地要按照“既要整合、更要管理”的要求，采取切实有效的措施，加强整合资金的监管，进一步明确支持重点，规范支出范围，避免借整合支农资金名义挪用支农资金的现象。建立健全项目的民主决策机制和群众参与机制，推行项目公示制，避免项目决策的随意性，提高项目决策的有效性；强化约束机制，实行工程招标制、物资集中采购制和资金报账制；建立工程项目管护机制，坚持项目建设与管理并重，加强对已建工程项目所形成资产的管理，落实管护责任；完善监督机制，实行责任追究制、绩效评价制、工程监理制和监督跟踪制、监督抽查制，充分发挥财政、审计等方面的监察、审计作用，确保资金安全有效使用。

（四）加大支农资金整合的总结和宣传力度。要及时对支农资金整合工作进行总结，对整合工作中好的经验和做法要加以巩固和推广。要采取不同形式加大宣传力度，为支农资金整合工作营造良好的社会氛围，促进支农资金整合工作不断迈上新台阶。

二○○九年十二月九日

关于我省支农资金整合情况的调查报告

家毫副省长并战书省长：

为进一步加强支农资金管理，推进我省支农资金整合工作，合理有效配臵公共财政资源，提高支农资金的使用效益，省政府参事室会同有关部门组成调研组，在先期搞好预调研的基础上，于4月初开始就“整合我省支农资金，充分发挥涉农支出效能”这一课题进行了调研，先后深入到绥化、齐齐哈尔、牡丹江、黑河及所属8个县，通过开座谈会、实地考察等多种形式开展此项调研工作。现将调研情况及相关建议报告如下：

一、我省支农资金整合试点工作开展情况

根据《中共中央、国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》（中发[2006]1号）和《财政部关于进一步推进支农资金整合工作的指导意见》（财农[2006]36号）文件精神，我省从2006年开始，在20个县（含两个国家试点县）开展了以县为主和多级次整合相结合，以农业农村发展规划为依据，以主导产业、优势区域和重点项目为平台，以切实提高支农资金使用整体效益为目的的试点工作，按照“稳步推进、因地制宜、突出重点、明确分工、协调配合”的原则，通过建立政府领导、部门配合的协调机制，整合各部门、各渠道安排的支农资金，初步形成了支农资金项目科学、安排规范、使用高效、运行安全的使用管理机制，取得了较好的效果。近三年来中央财政投入193.5亿元。其中，农业专项25.7亿元，林业专项66.8亿元，水利专项17.4亿元，扶贫专项12.0亿元，农业开发资金17.3亿元，畜牧4.5亿元，农村公路建设补贴资金49.8亿元。

省级财政投入61.6亿元。其中，农业专项19.2亿元，林业专项13.2亿元，水利专项8.2亿元，扶贫专项1.8亿元，农业开发资金6.8亿元，畜牧3.0亿元，农村公路建设补贴资金9.4亿元。

各试点市县在支农资金整合工作中主要采取了以下措施：

（一）加强组织领导，协调配合推进整合。为了确保工作顺利推进，肇东、青冈、龙江、甘南、海林、宁安、北安、逊克等市县都相继成立了以市、县长为组长，主管农业领导和财政部门主要负责人为副组长，涉农部门主要负责人为成员的支农资金整合领导小组。北安市成立了由市委书记、市长任组长，市委副书记、副市长和主管农业副市长为副组长，18个部门和单位主要负责人为成员的全市支农资金整合领导小组，在财政局设立支农资金整合办公室，主任由财政局长担任，办公室从财政、农委、畜牧、水利等部门抽调9名业务骨干成立两个推进组，负责具体工作推进。市委常委会、政府常务会议多次专题研究部署支农资金整合试点工作，及时解决工作中遇到的困难和问题。并将支农资金整合试点工作列入重点工作督办的内容，保证了支农资金整合工作的顺利开展。

（二）统筹规划项目，打造平台推进整合。各地注重以发展规划引导支农资金整合，主导产业和项目打造支农资金整合平台，确定主导产业和发展的重点项目，明确支农资金的重点投向，通过项目的实施带动支农资金的集中使用。在实际操作中，对规划项目实施“三统一”，一是统一建立项目库。由各涉农主管部门按照支农资金整合领导小组制定的工作规划，建立各自的项目储备库，然后由财政部门负责建立项目总库，统一管理，对未纳入项目总库储备的项目，一律不予上报，不予投资；二是统一上报项目。所有向上级申报的项目须经领导小组统一研究同意后，再由有关主管部门与市县财政部门联合行文上报；三是统一组织项目实施。主管部门具体负责各自对应项目的组织实施，并要求符合招投标管理规定的项目必须实行招标，金额较大的物资材料采购严格按有关规定实行政府采购。在构建整合支农资金平台中，注重“四结合、四倾斜”，①结合产业资源，坚持把整合支农资金向优势主导产业倾斜；②结合农区工业化示范区建设，坚持把整合支农资金向重点产业化龙头企业倾斜；③结合新农村建设，坚持把整合支农资金向农村基础建设倾斜；④结合提高农民的生活水平，坚持把整合支农资金向改善民生倾斜。青岗县结合县情实际，明确了种植业要向高产、优质、高效上调整，提高粮食单产，增加种植效益。畜牧业要向园区化、专业化、规模化方向发展，努力构建以奶牛为主体，生猪、白鹅为两翼的发展格局。坚持把整合支农资金向优势主导产业倾斜，共投入支农资金2775万元，初步构建了以玉米、畜牧、林业为主的主导产业。坚持把整合支农资金向重点产业化龙头企业倾斜，向重点产业化龙头企业投放资金1251万元，引导企业进行技术改造、实行节能减排，提高了企业的产品质量和市场竞争力。坚持把整合支农资金向新农村基础建设倾斜，重点在农村道路、人畜饮水、农田水利、电视通讯、农业机械、新型能源等方面实行政策倾斜，打造样板村。坚持把整合支农资金向改善民生倾斜，整合扶贫、救灾等改善民生资金2395万元，有力地改善了农村贫困人口和弱势群体生产生活条件。

（三）强化资金效能，完善机制推进整合。各地大多按照资金分配规范、使用范围明晰、管理监督严格、职责效能统一的要求，形成一整套的规范制度体系：一是严格审核。各地组织专业技术人员编制项目申报指南，制定了科学的项目申报程序。二是严格监管。严格执行招投标制度、工程监理制度、监督检查跟踪制度及其它相关制度。确保项目建设每个环节监管紧密衔接，不出纰漏。三是严格考核。建立了各级领导包扶制度和部门领导责任制度，层层落实责任，并将重点项目推进纳入部门目标考核，要求相关部门的主要负责人亲自组织、亲自安排、抓好推进。肇东市建立了“五组”（即成立项目实施指挥指导组、工程设计招标组、现场监理组、资金管理组、项目验收组）、“五化”（实行投资股份化、布局区域化、运作公开化、管理规范化、工程标准化）、“六制”（实施项目法人制、合同管理制、招投标制、项目审批制、责任追究制、资金监管制）运行保障机制，大大提高了整合资金的使用效益。

二、我省支农资金整合工作取得的成效

（一）实现了集中财力办大事。按照“渠道不乱、用途不变、优势互补、各负其则、各记其功、形成合力”的原则，围绕主导产业建设一个项目载体，坚持整合资金先整合项目的工作思路，根据建设环节的不同需求向上争取政策和资金，以项目整合来带动资金整合，避免了过去部门间交叉重复申报项目现象，较好地实现了资金有效聚合，保证了集中财力办大事。2005年至2007年，中央和省对肇东市共投入支农资金11780万元。他们对支农资金进行有效整合，集中财力，科学立项，以玉米产业化项目和奶牛产业化项目建设为重点，采取集中投放，规范运行，有效监督，强化管理，实行区域化推进、标准化实施、规范化发展。2006年，共整合支农资金3914万元，投入玉米产业化项目建设，重点投入到抗旱水源井、科技园区、产业化龙头企业和用水协会建设上。从项目区与非项目区对比看，项目区每亩玉米增产150公斤，10万亩玉米共增产1500万公斤，共增收1320万元。在项目区示范引带下，去年大旱之年，全市粮食总产突破性达到40亿斤。2007年整合资金重点用于奶牛产业化建设项目，总投资28752万元，建设了奶牛标准化生产示范园区，在青贮地块打抗旱水源井42眼，安装配套喷灌设备60套，支持伊利集团新上15条生产线，购买域外优质成母奶牛4500头。通过一年的建设，全市优质成母奶牛达到4.5万头，新增1万头，商品奶总量达到12万吨。

（二）提高了支农资金使用效益。各地围绕主导产业和重点项目整合资金，在同一项目区建立统一、协调、互补的项目申报和资金安排机制，在资金整合前实现了项目的先行整合，避免了项目建设的交叉重复和相互脱节，从而有效提高了财政资金的使用效益。三年来，逊克县共整合支农资金累计达到9800余万元。其中，整合支农资金1500万元用于农业产业发展（农民自筹资金近1000余万元），种植北药0.28万亩，建设规范化养殖小区7个、大鹅、绒山羊养殖良种基地两个、规范化种植科技示范园区1个，帮建农产品加工企业两个；财政投入540万元，扶持22个新农村示范村集中改善基础设施，开发支柱产业；整合资金650万元用于边疆中学基础建设，实现了改善民族地区办学条件、教育布局调整、提高教学质量等多重目标；整合资金7120万元用于农村道路、水利等基础设施建设；整合资金50万元用于农村卫生、社会保障等社会事业。

（三）促进了主导产业发展和农民增收。北安市两年来整合各项资金15591.8万元，支持奶牛产业养殖，全市奶源基地规模迅速壮大，畜牧业发展对区域社会经济发展贡献率显著提高。2007年，全市奶牛存栏达到3.9万头，比2005年增长11.7 %。新增工业产值10989万元，利税2100万元，实现就业1.2万人。龙江县根据杏山乡六合村生态环境脆弱、农民生产生活条件差的实际，将农业开发资金、退耕还林项目资金、农网改造项目资金、扶贫开发项目资金、人畜饮水项目资金等“打捆使用”，累计投入资金1233万元，打造杏山乡六合生态园区，对“山水林田草、路村井电畜”十个方面进行了全面整治，收到了可喜的效果。村民人均收入达到3300元（项目实施前由于受灾，村民人均收入-140元），如今一个“山川秀美、林茂粮丰、文明向上”的新六合已经展现在人们面前。

三、存在的主要问题

一是现行的资金分配格局制约了资金整合。支农资金整合是一个系统工程，涉及省里多个部门。目前，省里有关“三农”方面的领导小组已有十余个，都与涉农资金有关。由于机构重叠、职能交叉，影响了支农资金的整合，使其发挥不了应有的效能，特别是受部门利益的驱使，近些年来一些政府职能部门，出现了“各路大臣都分钱”，各管各的项目，互不通气，投资分散，重复建设，形不成规模的问题，降低了支农资金的使用效益，甚至滋生了寻租、腐败行为。涉农资金虽然较好地为我省农村经济社会发展提供了良好的支持，但还不能从根本上解决“三农”问题，如何把有限的资金用在刀刃上，发挥“四两拨千斤”的效益，更需要政府多动脑筋。在国家涉农部门职能分配格局不变的情况下，突破目前分配格局已成为资金整合的最大阻力和障碍。二是资金管理体制限制了地方的能动性。大多数支农资金项目的审批权都集中在中央和省，直接下达到具体项目单位，直接到村、到具体地块。由于体制上的原因，财政支农资金延续条块管理模式，形成了带有明显部门属性和行业特点的制度和方法，导致资金整合条件和环境不宽松，在资金使用过程中很难根据项目建设的实际需要进行调整。

三是地方匹配能力弱影响了支农资金实施效果。中央下达许多支农投资项目，规定省、市、县都要进行资金配套；省下达的支农投资项目，也有一部分规定市、县、乡进行资金配套。但是，目前地方财力有限，无法承受太多的资金配套要求，一定程度上制约了农村经济的发展。在扶持生产生活项目上，对于要求农户配套资金的项目，很多贫困户的自筹部分根本拿不出来，使这部分农民失去了参与支农项目的机会。

四是支农资金分散管理造成一定程度的损失浪费。支农资金涉及的部门、层次和环节多，各部门项目管理不统一，导致建设资金的投入较为分散，这种“撒芝麻盐”、多头管理的方式，必然出现重复建设、浪费资金等问题。比如打井和修路资金，由省直五、六个部门管理和下拨，分散投入形不成合力。造成真正需要解决干旱的地方打井数量不足，修路由于资金严重不足，形成很多“断头路”和“直角路”，既不方便行车，又保证不了质量。

五是支农资金运行机制尚需进一步完善。支农资金监管体系不够完善，支农资金的监管目前主要靠财政部门，审计部门的监督检查具有临时性和不确定性；支农资金整合规划有待于细化，个别项目主管部门对项目区缺乏统筹规划，致使项目申报不集中，各类支农资金难以实现“打捆使用”；项目计划建设和资金拨付存在时间差的问题，有些工程是季节性工程，往往由于资金到位较晚，项目不能在当年及时实施，没有及时发挥应有的使用效益。

四、几点建议

第一，加大组织领导力度。省里应建立协调机制，通过“统一规划、捆绑投入、共同实施、统一验收、各记其功”的办法，形成“政府领导、财政牵头、部门联动、责任清晰、科学规划、兼顾特色”的支农资金整合新机制。目前，应把省各相关涉农工作领导小组合并，成立由省长任组长，常务副省长任副组长，相关部门主要领导为成员的支农资金整合领导小组，统一研究各地上报的项目规划，统一向上争取涉农项目资金，统一安排、下拨支农资金。从而保证支农资金的规范管理，提高支农资金的使用效率，形成支农资金的良性运行机制。这样既符合中央精简议事机构的要求，又能屏弃部门利益，避免交叉扯皮，更好地整合支农资金，发挥应有的效能，真正为我省农村经济发展提供有力的资金保证。投资管理部门、财政部门、农业行业主管部门等要依据职责分工，按照中央1号文件的精神，做到上级整合侧重统筹协调、衔接沟通，基层整合突出行政推动、规划指导，从而实现支农投资整合上下联动。以提高支农资金的使用管理效能和公共服务水平为目标，围绕有效加快农村经济增值项目发展上舍得投入。建立健全系统的支农资金效绩考评体系，对于实现农业投资效益最大化也是十分必要的。

第二，强化县级资金整合平台。加强以县为主整合支农资金的平台，由县级政府根据本县实际，结合农民意愿，将支农资金整合后统筹安排到重点建设项目。按整合后的项目对上争取资金，实现 “集中使用、渠道不变、用途不改、各司其职、各记其功”的原则，促使不同部门分散管理的资金共同投向农村建设。对不同层级的资金，采取“事权不混、性质不变、上下配套”的办法，形成相互联动机制。当前要进一步围绕新农村建设开展资金整合。根据新农村建设试点乡、村实际，将通乡筑路资金、以工代赈资金、财政扶贫资金、教育专项、农村“四旁”绿化资金、财政新农村发展资金等方面资金科学整合，统筹用于新农村建设。

第三，健全完善整合资金制度体系。建立项目库制度。对专项资金的管理实行项目申报制度。项目的申报由当地政府提出，经投资管理部门、财政部门、农口行业主管部门审核后，列入项目库。专项资金要实行项目合同管理制度。所有专项资金应层层签定项目合同，明确有关部门和项目单位的权利、义务和责任。大额支农专项资金和重点项目资金要推行项目单位法人责任制。项目完工后，接受有关部门的检查和审计。财政部门要加强对财政支农项目资金申报、立项、使用、验收等全过程的监督检查,逐步推行“政府主导、财政主管、部门协助、社会监督”的管理体制，实行归口统一管理。要精简项目审核手续，提高项目实施的科学性，缩短支农资金运行时间，提升支农资金使用效率。

第四，发挥财政部门协调作用。财政部门要研究提出支农资金投入的重点区域和项目,积极做好政府的决策参谋。与各涉农部门进行沟通协调，资金的使用管理要与有关部门共同协商，共同推进支农资金整合工作。要按照“减少交叉、权责一致、强化协调、增强服务”的原则，调整和归并部门职能分工，理顺投资主管部门和财政主管部门在支农资金管理方面的职能定位，对支农项目实行相对集中管理，逐步实现由财政部门统一拨付支农资金，强化统筹协调，避免重复投资和分散投资，归并支出事项，降低管理成本，提高资金效益。

关于财政支农资金整合工作的实施意见

（市财政局）

为进一步加强财政支农资金管理，推进财政支农资金整合，按照《中共中央国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》（中发〔2007〕1号）和财政部《关于做好2007年财政支农资金整合工作的通知》（财农〔2007〕109号）有关精神以及市委、市政府关于“三农”工作的总体部署，特制定本实施意见。

一、财政支农资金整合的指导思想和基本原则

（一）明确支农资金整合的指导思想。财政支农资金的整合工作，要坚持以科学发展观为统领，围绕城乡统筹发展和“一圈两翼”战略的总体部署，以建设社会主义新农村为契机，以做大做强农业产业、促进农民增收致富为目标，通过资金整合支持重点产业发展，逐步形成管理科学、使用高效的新机制。

（二）支农资金整合应遵循的原则。一是公共财政原则。财政支农资金的主要支出方向，应是需由公共财政承担、引导、扶持的农业产业和基础设施建设。二是重点突出原则。财政支农资金要有所为有所不为，围绕重点产业能力提升和基础设施条件改善，捆绑使用，突出重点，集中力量办大事。三是优势互补原则。要做到渠道不乱、用途不变、优势互补，发挥支农资金的积聚优势，放大资金使用效益。四是稳步推进原则。要采取“先易后难、稳步推进、因地制宜、分工协作”的方式，逐步推进支农资金整合工作。

二、财政支农资金整合的内容和形式

（三）明确资金整合范围。除有特殊用途的救灾资金和各种直接补助农民的资金外，中央、市、区县（自治县）财政的所有涉农资金和农口主管部门按规定征收的行政事业性收费、基金都应纳入支农资金整合的范围。

（四）重新设定支农项目。市级农口主管部门要按照财政部农业专项资金管理的规定，对所设农业专项资金项目的必要性、政策依据、具体目标、资金用途、支持对象、扶持范围、起止时间等进行科学客观的评估论证，对现有支农项目进行清理、削减和归并，重新分类设定，提交市财政局审核，报经市政府分管领导批准后，从2008年起执行。

（五）集中用于主导产业。市级有关部门和区县（自治县）要围绕柑橘、生猪、蔬菜等全市主导产业进行资金整合，引导农业、林业、农业综合开发、水利、扶贫等资金集中投向主导产业项目。要优先支持规模化经营业主，按照不同资金渠道分别从土地整治、人畜饮水、交通便道、沼气建设、种植补贴等方面给予支持，创造良好的基础条件，推动龙头企业做大做强。

（六）以区县（自治县）为主推进支农资金整合。要坚持以区县（自治县）为基本单元，以区县（自治县）发展规划为引领，以市、区县（自治县）两级安排的支农资金为整合对象，按照整合的原则和要求，将各类支农资金打捆用于重点产业和重点项目，逐步建立类别分明、渠道畅通、互不干涉、形成合力的良性互动机制，积极寻求支农资金整合的有效途径。

三、支农资金整合的方法和步骤

（七）选准主导产业和重点项目。区县（自治县）要根据当地发展战略和资源禀赋确定一个主导产业，没有合适的主导产业的，可选择人畜饮水、生产生活设施及沼气建设等为重点项目。要综合考虑轻重缓急、自然条件、群众积极性等因素，确定优先发展区域，认真做好建设规划，详细制订实施方案，确保连续投入，相对集中。

（八）建立支农资金项目库。市级农口部门应会同财政部门，对区县（自治县）申报的支农资金项目进行论证、筛选，满足支农资金使用方向，符合支农资金整合条件的，由市级农口部门分类建立项目库，统一储备和管理。区县（自治县）农口部门和财政部门应参照此方法建立自己的项目库。未纳入项目库储备的项目，财政不予安排支农资金。

（九）明确支农项目审批程序。区县（自治县）要围绕已明确的主导产业和重点项目编制支农资金项目，由区县（自治县）财政局会同有关业务部门联合行文向市财政局和市级有关部门申报。市级有关部门要严格审批区县（自治县）上报的项目，明确建设任务、起止时间、实施地点和建设标准，按照资金服从实施地点的要求进行项目资金安排，不得各自为政。

（十）统筹实施支农资金项目。支农资金项目确定后，由市和区县（自治县）有关部门制定详细可行的实施方案，分别报市、区县（自治县）人民政府分管领导批准。经批准的支农资金项目由市和区县（自治县）有关部门统一组织，统一管理，统一验收，统筹实施，确保投资一项、成功一项、见效一项，最大限度发挥支农资金效益。

四、支农资金的主要投入方向

（十一）支持标准化种植柑橘。由市农业局制定柑橘标准化果园建设验收标准，市财政局制定柑橘产业发展资金筹集管理办法，整合现有农业种植、国土整治、农业综合开发土地治理、移民、人畜饮水、退耕还林、扶贫等资金，用于标准化柑橘果园的道路、灌溉、改土等基础设施建设和种苗补助、抚育管理等。柑橘园区建设任务分部门落实，实行先建后补，经市级有关部门验收合格后，由市财政给予资金补助。

（十二）支持规模化养殖生猪、奶牛。由市农业局制定生猪、奶牛规模养殖和无害化处理标准，市财政局制定规模养殖资金补助标准，整合农业养殖、农业综合开发产业化、沼气建设、扶贫、库区产业发展、退耕还林后期扶持等资金，专项用于规模养殖生猪、奶牛及其圈舍、沼气池建设补助。生猪、奶牛养殖实行以养殖户投入为主，财政补助为辅的办法，先发展养殖和扩大建设，经验收合格后再给予补助。

（十三）支持农村人畜饮水建设。调整水利资金支出结构，按照《重庆市“十一五”农村人畜饮水安全规划》，由市水利局制定人畜饮水工程建设和验收标准，市财政局制定补助标准，根据区县（自治县）筹资情况、项目任务和建设成效，分轻重缓急确定市级补助资金，用于解决农村人畜饮水安全问题。

（十四）支持特色农业产业发展。区县（自治县）发展规模特色农业产业，由市级农口有关部门制定规划和建设标准，市财政局制定补助标准，市、区县（自治县）两级财政共同负责筹集补助资金。区县（自治县）要充分调动农民参与建设的积极性，通过农户自主建设，有关部门提供技术服务，积极发展特色产业。在实行先建后补的前提下，在有关部门检查验收的基础上，财政部门根据检查验收情况，将资金直接补助给建设农户。

五、支农资金整合的配套措施

（十五）加强领导，形成合力。各区县（自治县）人民政府要加强对支农资金整合工作的领导，成立由政府分管领导挂帅、有关部门负责人参加的协调机构，并在财政部门设立协调机构办公室，研究协调解决支农资金整合中的困难和问题。各有关部门要立足大局，加强协作，注重沟通，积极配合，共同推进支农资金整合工作。

（十六）健全制度，强化监管。市、区县（自治县）财政部门要按照资金分配规范、使用范围明晰、管理监督严格、职责效能统一的要求，对现行支农资金的分配、使用和管理制度进行修订和完善，为支农资金整合提供制度支撑。要进一步强化资金监管，凡属整合范围的所有支农资金、项目，必须统一归口到区县（自治县）财政账户实行专账、专人、统一管理，封闭运行。积极推行项目管理责任制、公示制、招标制、监理制、政府采购制、委托中介机构检查制，确保支农资金使用管理规范、安全、有效。

（十七）综合评估，奖惩逗硬。由市财政局会同市级有关部门认真研究支农资金使用管理考核办法，逐步建立以结果为导向的绩效考评机制。坚持定量考评与定性考评相结合，对支农资金整合力度、资金运行情况、项目完成质量、经济社会效益等进行综合考核和评估，并将绩效考评结果作为次年财政资金和项目安排的重要因素。

郑风田等：我国支农资金整合试点存在的问

题及建议

郑风田 郎晓娟 中国人民大学

注：这次大旱暴露出我国关系粮食安全的农田水利设施建设与管理存在不少问题。这几年在国家社科基金与国家自然科学基金等项目的资助了，我们对全国不少农户、基层政府部门、水利部门等进行了比较全面的调查。现把一些研究发现公布一下，希望对未来我国建立良好的农田水利设施，长久解决干旱困扰问题能有所帮助。这篇博文主要讲进行农水基础设施中涉及的去农资金整合问题。

一、我国农村基础设施投资多部门分散管理体制存在的问题

（一）支农资金管理部门众多，致使农村基础设施投资分散、效率低下

目前仅在中央政府一级，直接分配与管理支农投资的部门就有16个之多，同一性质的支农资金往往分散在各个部门之中，形成逐级分配、层层截留，约定俗成地演变成部门获取利益的行政惯性，甚至成为滋生腐败的重要资源。严重阻碍了新农村建设的工作效率和投资效益；“天女散花”式的资金分配方式，使得最需要解决的项目却往往拿不到资金，中间环节太多，也使涉农项目成本增加，造成诸多矛盾。

（二）支农资金项目管理方式存在较大缺陷，资金“跑冒滴漏”现象严重 财政支农资金的分配部门和管理相互脱节，在现有的政绩考核机制下，各级资金使用部门出现“重申请、轻管理”，“重建设、轻效率”，“重短期、轻长期”，“重上级资金、轻配套资金”等积习难改的现象，管理上的缺陷使得支农资金使用分散，难以形成合力，投资效益大打折扣。不同来源的资金拨付渠道不一致，造成资金沉淀，到处跑冒滴漏，监管难度大。

（三）县乡级资金使用部门财力短缺，支农资金截流和挪用现象时有发生

我国大多数县乡级财政支农开支主要依赖中央和省级财政，由于大部分乡镇财政长期赤字，经常出现资金短缺到连发工资都困难的地步，不仅无力按要求提供配套，甚至截留挪用中央和省市财政支农专项资金。在资金的使用和管理上，地方部门会出现“围追堵截”现象：堵住下级的配套基金、截流上级划拨资金到本级，其核心和本质是把其他利益方的资金转移到本级财政使用，财政支农资金使用出现效率损失。

(四)资金安排完全由政府决定，农民本身的利益表达缺位

按照“农民本位”的要求，农民本身对基础设施的需求应该主导支农资金的安排和趋向，然而现实中支农资金的划拨和使用基本由政府做出，作为实际受益者的农民既不能参与项目的规划，也不知道资金的实际使用情况，项目完成后的审核与评价同样没有农民的参与。长期以来农民本身的利益表达缺位，不可能对支农资金的使用效率做出正确评价。

二、目前我国去农资金整合试点中暴露的问题

九十年代分税制改革以来各地就开始了资金整合的试点。从2001年开始至今，全国很多地方都在积极探索开展财政支农资金整合试点。在整合过程中，有两大问题暴露出来：

（一）支农资金整合带来的“垒大户”现象与财政投入的根本目标不符

我国正处于从以往维持了半个世纪的、由国家分配的“建设”财政向“公共”财政转变的阶段，而“公共”财政要求要求重视公众的满意和公平，以民众为本做出财政决策。具体到支农资金，就应该以农民为本位，充分考虑农民的利益。然而，各地整合支农资金的根本出发点是提高资金使用效率，在实际运作过程中也仍然坚持了“自上而下”的政府本位，这与我国财政转型的根本理念不符。

片面强调支农资金的整合，带来农村地区更严重的贫富差距和社会问题。当支农资金在县域范围内得到整合后，政府主导的项目规划出于政绩方面的考虑，往往更倾向于把资金投给发展基础较好的地区，建设所谓“示范点”、“样板工程”，而基础设施较差、对支农资金需求最为迫切的地区和项目反而很难获得相应的扶持，进一步加剧“穷者愈穷、富者愈富”的马太效应。，加剧农村地区的贫富差距和不同地区发展的不平衡现象。

（二）职能部门的分散和支农资金的整合本身存在矛盾，部门间利益冲突更加严重

在综合平衡支农投资重点、规模和项目布局、布点上，涉及部门职责分工的重新定位以及各方面利益调整。我国支农资金投资管理涉及发改委、财政部、水利部、建设部、农业部、农业综合开发办、扶贫办等多个部门，行政职能部门有将自身预算最大化的内在动力，在国家加大资金支农倾斜力度的情况下，各个部门根本不可能放弃自身的部门利益，任由其他部门来“整合”本应归属自身的支农资金。整合的层面越高，协调难度也将越大，到最后国家层面的整合根本就难以执行。当最上层的资金整合都难以实现时，要求下级部门对资金的整合利用，无可避免地将出现上下级之间各种对接方面的困难，并在下级部门之间出现各种协调上的矛盾，最终影响到支农资金的有效利用。

(三)农民仍然未能参与到项目中，且支农资金的安排只能使某一部分区域的农户受益而忽视其他地区

在支农资金的整合过程中，资金的安排只是政府部门间的博弈结果，所体现的仍然只是中央和地方之间或者部门与部门之间的协调和利益分配，农民仍然未能参与到这个过程中来，他们的利益依然得不到表达，未能参与到支农资金的项目规划安排中，在项目实施过程中也未能对大众公开信息，使得农民不能够对项目安排和资金使用等情况进行监督和质疑，由此，农民自身对基础设施建设的需求依然得不到表达，利益也很难真正获得保证。

同时，在支农项目安排过程中，支农资金的整合使得项目安排的受益面变窄，而究竟哪部分农户受益却与其对农村基础设施需求的迫切程度无关，也并非由农户对支农资金项目和基础设施的需求急迫程度决定，而是取决于政府自身的利益和政绩表现等方面的需要，这样导致的结果是项目区的农户不一定有对该项目的需求，也不一定能从项目实施中获得较大效用，从而缺乏相应的热情和积极性；而实际上有急迫需求的农户却得不到支农资金的扶持，从而带来整体福利损失。

三、对策选择

（一）支农项目安排应该“自下而上”而非“自上而下”，通过制度创新和组织创新建立农民利益的表达机制

所谓“农民本位”，是指以农民的需求为本，决定支农资金投入方向和方式，其中包括农户需求为主体的表达机制、农户参与的选择和决策机制，把过去由政府决策，自上而下的支农资金投入机制由“自上而下”改为“自下而上”，或者二者在以农民本位为中心的条件下有机结合，由受益区农户通过自组织的发展，及时推进相应的制度创新，由组织起来的农民自己决定究竟需要怎样的公共品服务，并充分利用项目区农民组织的力量对其进行监督。

（二）对当前的支农资金管理方式加以改革，提倡信息的公开化与透明化

降低农民组织化的成本的最好方式，就是建立信息的公开化和透明化机制，支农项目的规划、建设、资金的使用等都以农民能够理解的形式向公开大众发布，并鼓励农民参与讨论和提出质疑，保证农户对于项目规划和实施的知情权、参与权，这就有利于分散的农民在参与之中形成组织，从而实现以农民为本位、满足农民需求的基础设施建设和支农资金投入。

（三）加强政府投资主体的建设管理能力和融资能力，发挥支农投资的引导作用

改革单一的财政资金支出形式和管理模式，注重发现调动农民投工投劳积极性的动员机制；同时实行灵活的投资方式，可以实行补助、贴息、以奖代拨等多种形式相结合的支出方式，因项目制宜，改革传统的财政支农支出建立农业投入的诱导机制。

小“奶酪”做成大“蛋糕”

——柞水县财政支农资金整合的调查 周成全 齐 丽

近年来，柞水县针对资源优势明显和资金投入不足的状况，抓住财政支农资金整合的机遇，加大农业和农村投入，有力地促进了县域经济的突破发展，走出了一条由山区穷县向经济强县跨越的新路子。到2008年底，全县整合涉农项目110个，整合财政支农资金3.4亿元，带动社会投入“三农”资金6.4亿元，全县农民人均纯收入2380元，比2005年增加1007元，项目区人均纯收入达到2483元，比2005年增加1130元，增速达到81%，高出其他乡镇31%。

柞水县是如何运用财政资金这个“奶酪”做大支农资金“蛋糕”的？通过调查后得知，柞水过去是一个传统的农业县份，也是经济社会发展相对滞后的县份。十五末，全县生产总值9.93亿元，地方财政收入2218万元，农民人均纯收入1373元，全县16.5万人中有4.81万人未脱贫。2006年，柞水被省上列为首批财政支农资金整合试点县。2007年，被财政部列为国家级财政支农资金整合自主县。县委、县政府抓住这个机遇，以提高财政支农资金使用效益为目标，创新支农资金整合机制，突破长期固化的部门利益观念和支农资金“撒胡椒面”、“下毛毛雨”的管理使用方式，初步形成了全县“一盘棋”、集中财力办大事的工作格局，支农资金管理方式实现了新转变，特色产业快速发展，龙头企业发展壮大，品牌效应逐步显现，流通体系日臻完善，农民收入稳步增长。

在调查走访时，从县委书记刘荣贤和县长林录印的讲话中了解到，柞水支农资金整合在取得明显成效的同时，在整合的思路、模式、项目和资金管理等方面也取得了可资借鉴的经验。

在整合思路上，坚持四个结合：一是坚持以县为主与争取上级支持相结合。充分发挥县级在支农资金整合上的自觉性和主动性，围绕县域发展总体规划，对上级财政和涉农部门下达的项目进行适当归并整合，尽力做大支农资金“蛋糕”。三年来，柞水以县为主整合各类支农资金3.4亿元，其中争取上级财政支农资金投入2.5亿元。二是坚持政府主导和市场引导相结合。按照减少交叉、强化协调、适应市场、增强服务的原则，把投向相近、目标一致、不同渠道的支农资金进行统筹归并，以规划带项目，以项目带资金，打造多层次的整合平台，实行项目公示制、项目法人制、重点工程项目建设招投标制和项目建设监理制，较好地发挥了市场引导的作用。三是坚持财政牵总和部门联动相结合。在财政部门设立支农项目总库和支农资金整合专户，把上级下达的支农资金全部划入支农资金专户，实行多个渠道进水、一个池子蓄水、一个龙头出水。同时，坚持渠道不乱、用途不变、捆绑使用、各记其功的原则，保持项目管理主体、资金性质用途、检查验收标准不变，发挥了财政部门牵总与部门联动的双重效应，形成了“各唱一折戏，靓丽大舞台”的局面。四是坚持行政推动和社会参与相结合。实行行政一把手负总责，把整合工作成效作为目标考核的重要内容，与评优树模、表彰惩戒和干部任用相挂勾，调动社会各方面的力量广泛参与，重视挖掘社会资本的潜力，发挥财政政策的导向作用和财政资金“四两拨千斤”的粘合引导作用，建立多层次、多渠道、多元化的投入机制。2006至2008年，全县共引导金融部门发放支农信用贷款近4.8亿元，引导企业及社会投入三农领域的建设资金达3.4亿元。

在整合模式上，打造四大平台：一是围绕新农村建设，打造基础设施项目资金整合平台。整合各类资金1亿元，启动了营盘终南首镇和小岭岭丰、乾佑马房子、下梁明星等6个新农村示范小区和34个新民居建设，实施了29个扶贫开发重点村建设项目，新建17个移民小区，移民351户1723人，改造石板房1490户，农户四改2045户，建成沼气池3984口，修复水毁农田556亩，解决饮水困难12000人，完成通村水泥路247公里，新修便民桥105座，农村基础设施条件进一步改善。二是围绕建设绿色无公害农产品基地，打造支农产业项目资金整合平台。以陕西汇生源现代农业产业园和新田地绿色农产品有限公司等企业为依托，整合财政支农和社会资金2亿多元，发展绿色农产品生产基地7万亩，建成绿色农产品深加工生产线3条，建成了万头生猪养殖示范基地和千户百万只土鸡生产基地，培育各类绿色农产品专业村25个，大户850余家，全县从事绿色农产品生产、包装、销售的农户达1.2万户，占农户总数的32%，仅此一项去年为农民增加收入500多元。三是围绕建设西安第二生活区，打造区域板块项目资金整合平台。整合财政支农和社会资金1.5亿元，着力扶持发展与生态旅游相配套的农家乐、传统手工艺等农民增收项目。建成6个农家乐集群点，从事旅游配套服务的农户已发展到1500余户，不仅完善了旅游配套要素，而且直接带动了农民增收，去年从事旅游配套服务的农户户均收入近2万元。四是围绕培育新型农民，打造农民培训项目资金整合项目平台。2006年以来，整合“阳光计划”和“雨露工程”等农民培训项目资金1000余万元，依托县职业中专等培训资源，着力加大农民培训力度，累计举办农民技能培训班80余期，参加农民达3万人次，促使了农民素质和致富技能的不断提高。

在工作保障上，实行四轮驱动：一是协调联动。县上成立了以县长为组长的财政支农资金整合工作领导小组，从财政、农业、林业、水保等部门抽调具有资质的专业技术人员组成资金整合办公室，负责全县支农项目规划编审、组织实施和监督考核等工作。领导小组坚持季度例会制度，及时协调解决整合工作中出现的问题。二是包联推动。坚持实行县级领导包抓和联系重点整合项目制度，每季度巡回观摩、竞赛评比一次。三是政策拉动。坚持多予少取的原则，实行财政贴息、税收优惠、产业资金、以物代资、奖补结合等政策激励措施，鼓励和引导信贷支农资金、社会资金和民间资本投向，拉动支农资金投入不断增长。四是奖惩促动。把整合项目建设列入目标责任考核的重要内容，并与干部任用挂勾，对项目建设、争资引资先进单位和人员实行重奖，对任务完成差的单位和个人实行警示训诫和末位淘汰。

在项目和资金管理上，落实四项制度：一是项目库制度。按照“统一规划、统一申报、统一管理、统一施工、统一验收”的要求，各涉农部门建立自己的项目库，财政局建立项目总库，任何部门单位不得擅自调整和更改计划。二是支农资金专户制度。在财政部门设立财政支农资金整合专户，省、市资金下达后，及时划入支农资金整合账户，单独核算、封闭运行。三是资金报账制度。项目启动拨付少量资金，初验合格拨付主要部分资金，初验或复验不合格的工程项目停止报账。四是监督制度。县、乡成立专门机构，负责对项目进行监督管理，所有项目都在广泛论证的基础上采取会审方式确定；财政部门对项目立项、建设的各个环节积极介入，严格把关，确保资金使用过程的可控性、运行的安全性；每个工程点至少派1名专业技术人员蹲点指导、跟踪监督，实行技术终身负责制；选举群众代表，全程参与监督。

当前，柞水县在总结试点经验的基础上，提出了“政府主导、部门联动、规划为基、项目承载、集中投放、板块开发”的整合新理念，强力推进规划整合、项目整合、板块整合。我们相信，柞水支农资金整合的路子将越走越宽。

资中县支农资金整合突出“三结合”“六统一”

三结合：一是支农资金整合与新农村建设相结合，实现农业生产条件和农民生活环境全面改善。支农整合资金主要投向县新农村建设试点村，用于试点村的基础设施建设。利用项目投入，大力实施交通、农田水利基础设施和其他农业基础设施建设，从根本上改善农业生产条件，提高新农村的农业综合生产能力。二是支农资金整合与推进“一村一品”相结合，实现生产条件改善和农民长期增产增收。目前，资中的鱼溪镇鲢鱼村充分利用本地特色资源，积极打造鲢鱼、塔罗科血橙品牌；甘露镇则利用原有的枇杷产业，大力打造枇杷产业带。支农整合资金的投入，无疑会为这两个镇的“一村一品”建设创造更好的条件。三是支农资金整合与循环经济建设相结合，推进农业的可持续发展。在甘露和鱼溪两镇新栽经济林846.45亩，实施“一池三改”922户。并由农业局和农村能源局具体负责，大力推广“生猪—沼气—水果”农业生产新模式和相关技术，在确保农业可持续、健康发展的同时，增加农民收入。六统一：一是统一目标任务。全县2006年整合支农资金5500万元；甘露镇和鱼溪镇两个重点乡镇的整合资金分别为1325.84万元和778.3万元。甘露镇加强资（中）—甘（露）公路沿线5个村的枇杷产业带基础设施建设和500余户农户住房户改工程建设；鱼溪镇鲢鱼村（原人民村）加强塔罗科血橙产业带和鲢鱼产业带基础设施建设以及全村户改工程建设。二是统一组织领导。成立了由县长何兵任组长的资中县支农资金整合协调领导小组，项目涉及乡镇也成立了相应的领导小组，强化领导，层层落实责任。县级有关部门明确一名分管领导和一名主要站股负责人长期负责支农资金整合工作。三是统一规划建设。明确支农资金整合基本实施模式是以乡镇为主搞好项目建设，以县级部门为主搞好项目规划和技术指导。涉农部门争取到的支农资金能够整合的全部进行整合，统一规划。支农资金整合项目规划以县支农资金整合协调领导小组办公室制定的规划为准，由县财政局具体安排部署。四是统一政策标准。鱼溪镇鲢鱼村（人民村）继续按照示范新村的有关标准进行项目建设，甘露镇则按照县政府关于重点村的建设标准实施项目规划和建设。涉及的基础设施建设按照县支农资金整合协调领导小组办公室制定的标准执行。户办工程则按照县农委办制定的标准实施。五是统一项目管理。坚持资金管理“四专制度”，即专款、专户、专账、专管，要求项目资金一律实行一支笔审批，严禁挪作它用；明确对项目实施单位和农户的资金拨付办法；严格审计，主要审计资金管理情况和是否全部用于工程建设。六是统一工作制度。明确工作进度，作为项目实施重点镇的鱼溪和甘露两个乡镇的支农资金整合项目在8月份动工，在11月20日前全部竣工。县支农资金协调领导小组组织有关部门随时对工程质量进行监督，对工程质量不合格的停拨项目资金，项目竣工后，乡镇在进行初验后提出书面申请，再由县支农资金协调领导小组组织有关部门进行验收；强化项目的规划设计、技术指导和监督检查，严格信息上报制度，乡镇和县支农资金整合协调领导小组办公室均明确专人负责支农资金整合工作信息的采写和报送，为下步工作的开展提供决策依据。(中经网)

加强支农资金整合 提高资金使用绩效

近年来，中央和省、市、县各级政府始终把“三农”工作放在重中之重的位置，各级财政部门也不断加大了对“三农”的投入力度。财政支农资金在推进农业经济结构调整和农业现代化建设，促进农业增效、农民增收，加快农村各项社会事业发展等方面发挥了积极的作用。但当前支农资金仍存在多处来源、管理多头、使用分散、效率不高等问题，一定程度上影响了支农资金政策效应的充分发挥。因此，整合财政支农资金，统筹安排来自各种渠道的财政支农资金，突出重点，集中使用，对于加强财政支农资金管理，提高财政支农资金使用效益，更好地促进“三农”问题的有效解决，具有十分重要的意义。

一、财政支农资金使用中存在的主要问题

一是财政支农资金补助政策存在着重复和分散的问题，导致资金使用效率不高。目前实行的是财政管资金，各农口相关部门管支农项目的财政支农模式。部分农口部门为了部门利益，都想方设法为自己部门管辖的领域尽可能争取支农资金，采取的形式大多是通过制定财政支农政策，然后以政府的名义下发文件执行，造成财政必须跟在部门出台的政策后面来筹集资金兑现政策的被动局面。财政支农政策重复和交叉的现象普遍，部门间相互攀比情况较多，资金支农效率低下。

二是财政支农资金项目申报程序不够严密，漏洞较多。财政支农资金的投入是以项目支持为载体的，这样，项目的申报、立项就显得非常重要。但目前的项目申报和立项程序还存在很多漏洞。具体表现在以下三个方面：①项目审批制度化、公开化、科学性不够，存在一定的盲目性和随意性。②绝大多数项目缺乏必要的、科学的可行性调研论证报告，这直接影响了财政支农资金的使用效益。③项目申报的无序造成有“体制资源”的单位有机可乘，致使有的部门和单位多头申报项目资金，出现一个项目以多个名目重复申报，或一个项目多个部门申报的现象，该支持的项目和单位反而得不到支持。

三是财政支农支出结构有待进一步优化。支农资金的分配都是以项目为依据和载体的，而支农项目又大多侧重于自然资源开发，特别是以农村的基础设施和开发性农业为主，但在人力资源开发、通过推进农村城镇化转移农民等方面却没有引起足够的重视，投入很少，财政支农结构不尽合理。

四是一些部门安排支农资金“撒胡椒面”，难以形成合力，支农效益收效甚微。由于部分支农项目的申报、审批不规范，资金安排的随意性较大，加之各乡镇、村要求解决资金的项目多，因而资金分配出现“撒胡椒面”现象，安排项目量多面广但资金少。如一个需投资十几万元的项目只安排一二万元甚至几千元。

五是财政支农资金使用监督机制不健全,违纪现象时有发生。受财政支农资金使用范围广、层级复杂的管理体制、监督检查者素质等多方面因素的影响,财政支农资金监督乏力，监管不到位，导致资金使用效率低下，违纪现象时有发生。

二、财政支农资金整合措施

针对财政支农资金使用中存在的问题,完全有必要进行整合。整合资金，一是有利于公共财政资源合理配置,实现统筹城乡经济社会发展；二是有利于政府职能转变,完善农业支持保护体系；三是有利于集中力量办大事，有效缓解发展“瓶颈”；四是有利于实现投入主体的多元化,提高政府支农效果。

要改变目前财政支农投入渠道多、资金分散、使用效率低的现状,就必须探索财政支农资金整合使用的有效途径，逐步形成财政支农资金项目科学、安排规范、使用高效、运行安全的管理机制。

一是要转变观念,形成整合共识。财政支农资金整合势必导致权力的此消彼长和利益格局的重新调整，在具体操作中会遇到各种各样的阻力。为此，各级政府对财政支农资金的整合工作要给予高度重视，充分认识整合资金的重大意义，将整合工作作为推动各项工作上台阶、上水平的新举措，并将其列入各部门单位的重要议事日程。要广泛宣传,使各农口部门单位真正理解财政支农资金整合是集中财力办大事、办好事、办难事的重要举措，克服惯性思维，消除疑虑，变“要我整合”为“我要整合”。

二是要加强领导,健全整合机构。财政支农资金整合是一个系统工程，涉及各部门甚至财政部门内部科室的利益，必须要有一个高规格的协调工作机构，对财政支农资金整合实行行政一把手负责制，建立党政领导挂帅、农口部门参加的协调领导小组，研究制定农业发展规划，统一安排资金，实行分工负责、相互配合、各得其所。

三是要因地制宜,打造整合平台。要根据当地的实际情况、农业发展思路和统一规划，围绕优势产业、整体规划，打造出适合当地特色的资金整合平台，建立起财政捆绑使用机制，可围绕优势产业、优势区域、扶贫开发、重点项目来整合。

四是要完善管理，创新整合机制。各级财政部门要按照资金分配规范、使用范围明晰、管理监督严格、职责效能统一的要求，对现行财政支农资金使用管理体制、政策文件和制度进行清理，修订和完善资金分配、使用、管理办法，各项管理制度要相互衔接，避免互相矛盾抵触和彼此交叉重叠，为财政支农资金整合提供制度支撑。

五是要强化监管,提高支农资金整合效益。加强对财政支农项目资金的跟踪问效，严肃财经纪律，改进考核评价方式。财政部门要加强对财政支农项目资金申报、立项、分配、使用、验收等全过程的监督检查，改变过去“重分配轻监督、重争取轻管理、重拨款轻检查”的做法。在加强财政日常监督检查的同时,采取不定期抽查、专项检查，与审计、纪检、检察等部门联合检查以及委托执法检查等多种方法加强对财政支农资金的管理监督，保证有限的财政支农资金通过整合发挥更好的支农效益。

关于泰兴市支农资金整合情况的调查与思考

按照农业综合开发“集中投入、连续开发；连续投入、规模开发；讲究效益、产业开发”的重点开发战略和支农资金“统一规划、统筹安排、渠道不乱、用途不变，各投其资、各记其功”的整合原则，近几年来，我市以发展现代农业、建设社会主义新农村为目标，以强化农业基础设施建设、发展优势产业为重点，以农业综合开发项目区为平台，以农口部门和涉农单位密切配合为基础，大力实施四乡镇结合部万亩中低产田改造项目、万亩银杏开发示范区等重点项目，积极探索，新形势下，支农资金统筹安排、协调配合的有效机制。整合项目实，捆绑资金多，共同推进项目区建设，取得了初步成效。

一、基本做法

1、构建基础平台。一是整合当年项目。农业综合开发项目在涉农项目中是一个较大的项目，市领导比较重视，立项时就进行了充分的调研，实行竞争立项。项目区确定后，市农业资源开发局及时向市有关部门通报立项情况，市领导提出明确要求，其他涉农部门根据实际情况将本部门承担的项目尽可能放在农业综合开发项目区内。近几年来，我市农业综合开发项目相继整合了土地治理、河道疏浚、金桥工程、高效规模农业、农业科技推广等项目，收到了良好的效果。二是将其他涉农项目向已竣工的农业综合开发项目靠拢，使农业综合开发项目发挥较大效益。我市对六期已建成21个农业综合开发项目区，要求各部门进行充分的调查研究，弥补农业综合开发项目建设不足，将本部门项目尽可能设置到农业综合开发项目区内实施。2007年，市发改委在已实施了农业综合开发项目的古溪、河失、曲霞、新街等乡镇，安排了新一轮优质弱筋小麦基地建设项目，总投资600多万元。三是科学合理规划，力求农业综合开发项目与其他支农项目有机结合。认真搞好涉农项目规划和前期准备工作，实行规划拉动。在制定规划时，我们按照市委、市政府确立的农业和农村经济发展总体规划，认真听取有关部门的意见，要求有关部门在安排项目资金上要符合全市涉农资金项目整合规划，认真做好涉农项目计划衔接，以资金整合规划吸纳各方涉农项目资金。

2、完善两个机制。一是建立资金整合协调工作机制。财政支农资金整合不是简单调整和归并，也不是单纯将某一部分资金划归一个部门或机构管理，而是形成一个有机的管理系统。为探索新形势下支农资金统筹安排、协调配合的新机制，1996年，经泰兴市第十届人民代表大会第四次会议通过，以市政府第1号市长令颁布施行了《泰兴市农业发展基金筹集、使用和管理的规定》（以下简称《规定》）。《规定》第六章第二十一条明确，市成立农业发展基金委员会。市委、市政府分管农业、农村工作的负责人任正、副主任委员，由财政、地税、工商、农业、水利、农机、农业资源开发、国土、交通、科技、发改委、农工办、审计等相关部门的主要领导组成，通过定期召开农业发展基金工作会议，主要协调部门之间支农资金整合的有关事宜，研究制定规划方案，指导成员单位编制项目计划，组织协调申报项目的论证、报批、争取、实施及调度等工作，通过部门负责人联席会议制度，加强各部门在支农投资和项目安排的沟通和交流，建立公开透明的运作机制。二是建立了财政内部协调机制。在市财政局内部建立由局长牵头，分管局长和农业、农发、预算、国库、社保、综合、财监、乡镇财政管理等科室负责人参加的三农联席会议制度。主要参与协调支农项目的考察、选项、评估、论证工作，做好整合资金的统筹和分解、拨付和监督工作。此外，我市还本着“保证重点、兼顾一般、先急后缓、分步实施、量入为出、收支平衡”的原则和“有所为、有所不为”的方针，年初，由市财政部门牵头，综合编制上市本级农业发展基金决算报告及本市本级农业发展基金投资项目及投入预算，提请市人民代表大会通过后实施。通过建立市本级农发金收支预决算制度，对农业部门和涉农单位的涉农项目及资金进行调控，对各部门的执行到位情况进行考核，实行激励和处罚，最大限度地融集和整合各类支农资金。

3、突出三个重点整合。一是在重点产业整合上，立足我市资源优势，选准优质弱筋小麦和银杏产业作为我市扶持的主导产业，做到市场需求与生产能力同时兼顾，龙头企业与基地同步规划，核心区域与辐射范围统筹考虑，发展目标与要素供给相互统一，做到开发项目规划与全市农业发展规划相吻合，制订农业综合开发长远发展规划，分年实施，逐步推进。使规划既有科学的前瞻性，又有很强的可操作性。我们认真编制了“十一五”农业综合开发规划和重点示范区规划。在胡庄、宣堡规划的重点示范区，目前高效农业示范区内正在投入和规划投入的资金总额达5098万元。其中宣堡镇“十一五”高效农业示范区涉及泰兴国家级古银杏森林公园所在地张河村，规划投资3078万元；胡庄镇国家土地整理项目二、三期工程实施范围在胡庄镇中心港以北，与农业综合开发高效农业示范项目核心区位置一致，总投入为1400万元左右。二是在重点区域整合上，突出农业综合开发，打造精品工程、亮点工程。如2000年，我市以农业综合开发资金，重点实施了四乡镇结合部中低产田改造工程。河失、姚王、刘陈、根思四乡镇结合部累计改造中低产田1.74万亩，投入开发资金420.6 万元，其中财政无偿资金184.2 万元,以此为平台，四两拨千斤，吸引农业、水利、交通、田地等部门的各项资金4000多万元,大搞农业基础设施建设。平整高垛田42块1870亩，填平废沟塘20个196亩，新开鱼塘33个482亩，新开生产沟7条10.92公里、排水沟15条17公里，接长中沟3条1.7公里，累计完成土方124万方。新建配套建筑物1329座，电站20座，新建硬质衬渠55.3公里。增加和改善灌溉面积2.4万亩，排涝面积2.6万亩，当年新增粮食184.65万公斤，取得了较好的经济效益、社会效益和生态效益。三是在重点项目整合上，根据项目的特点，确定一个投资稳定、投资量大的项目为各类资金捆绑的平台，整合有关涉农项目，使相关资金集中投入，按照“项目整合、资金捆绑、渠道不乱、作用不变、各尽其力、各记其功”的要求，积极主动围绕本地优势农产品区域布局规划中所确定的优势农产品来规划和申报项目，大力发展优势农业，板块农业；以农业产业化龙头企业配套建设原料基地来选择项目，通过龙头带基地，基地带农户，实现农业结构调整；围绕“十一五”规划中确定的重点开发区域，结合新农村建设的总体规划来安排项目。在项目区建设上，开发资金主要用于农田水利基础设施建设，土壤改良，品种引进等方面，其他支农资金主要用于弥补和完善农发资金不足，以及农发资金尚未涉及的领域，提升科技含量和档次。如：小型公益林建设用于提高农田防护林标准，利用高效农业扶持资金建设钢架大棚，搞设施农业，利用小型农田水利建设资金实施节水灌溉工程。

据统计，自2006年以来，农业综合开发项目区整合项目资金7560 万元，其中，农业综合开发土地治理项目投入3820万元，农口部门和涉农单位项目资金3740万元。在农口部门和涉农单位项目资金中，土地整理项目资金1380万元，水利建设项目1220万元，高效规模农业项目680万元，高效规模农业项目680万元，农业科技推广项目460万元。

二、取得的成效

1、加强了农业基础设施建设，改善了农民生产生活条件，过去的支农资金安排零星分散、项目面面俱到，在支农资金有限的情况下，难以做到集中财力办大事。通过整合支农资金，集中财力重点投入农村道路、农田水利等农村经济社会发展的一些薄弱环节，帮助农民办了一家一户想办办不了、想办办不好的事。项目实施前，项目区内田块大小各异，田向不一，多为“豆腐块”、“裤腰带”；水系不配套，旱不能灌，涝不能排，渍不能降；道路以羊肠小道为主，农机不能进田；农作物以旱谷为主，水旱互包现象严重。改造后，项目区面貌焕然一新，达到田块整齐划一，道路平整宽敞、砂石化、硬渠一步到位，田间建筑物完善配套，农田林网赏心悦目，沟渠体系配套完善，灌排自如，群众生活变得省心、舒心。

2、促进了农业产业结构调整，提高了农业开发效益。我市以农业开发项目为平台，加大农业综合开发投入，支持农业重点项目、重点产业和重点区域建设。如我们在2006年重点示范区项目发展了银杏采叶园2500亩、银蔬套作6700亩、银药套作1000亩、特水养殖758亩、银桑间作504轩、蔬菜生产115亩。胡庄镇借助万亩高效农业项目的契机，认真抓好宣堡港以北、中心港以南万亩高效农业项目的实施，并重点抓好宗林村200亩高效农业示范园建设，将该示范园建成该镇农业结构调整的亮点。该镇在示范区内夏熟种甜碗豆，秋熟种药草，年亩产值3000元以上。宣堡镇项目区种植的500亩蓼草与市农科所实行订单生产，亩产量200公斤，亩产值1600元，亩效益1000元以上。项目区宣堡镇郭寨村流转了200亩土地，种植日本大葱，由村干部6人合股承包。尽管今年前期天气干燥，温度高，中期雨水多，中后期病虫害严重，导致部分葱苗损失，通过加强管理，后期葱苗长势较好，无病虫害，最终单产实绩鲜重达5500公斤，亩产值3000多元，亩效益2000元左右。

3、拓宽了支农资金来源渠道，推进了社会主义新农村建设。整合支农资金，不仅将各级政府、部门的资金集中了起来，而且形成了政策“洼地”，发挥了积聚效应，调动了金融和民间、企业等社会资金投入的积极性，为新农村建设提供了新的资金来源。目前，我市已逐步建立起以“财政贴息、项目支持、民办公助、以奖代补”为引导，吸引金融资金、企业资金、民间资金和农民共同投入的新农村多元化投入机制。通过投入激励机制的建立和公平、公正、透明的财政资金牵头引路，吸引和带动信贷资金、社会资金等多渠道投资。如胡庄镇项目区在利用开发资金搞好基础设施建设的基础上，先选择各方面基础条件较好的肖林自然村为试点，集中财力、人力打造示范点，动员能人刘茂尧同志累计捐款资金就达58万元。省、泰州市多次在项目区召开新农村建设现场会。

三、存在问题

1、支农资金多头管理，统筹协调难。

2、重复申报项目，损失浪费严重。除了“资”出多门外，由于条条管理，各部门在计划下达方式以及项目管理办法上各自为政，造成了一些乡镇和农口部门，在项目申报和管理上，不从实际出发，而是按上级部门要求“投其所好”，有的一个项目多头申报，多方争取资金，多部门审批管理。

3、资金分散，难以形成合力。由于支农项目立项审批权的分离，从立项时间、建设期限、建设标准和验收要求方面与农业综合开发项目有不同程度的差别，如果上级部门不加以协调解决，留给县级的调控范围将十分有限，项目和资金的结合程度就不会高。

4、市级财政用于安排支农资金盘子较小，自身开发能力较弱，加之配合投入机制不够灵活，农业综合开发项目建设范围和资金用途规定较死，变更手续较为烦琐，加之优惠政策较少，吸引其他项目的活力不够。

四、几点建议

1、尝试以县为主分类归并整合专项资金。具体实施可采用中央各部门提出具体目标，各省、市对县域进行切块管理，县将“条条”和“块块”下达的资金统一安排，实现“条块结合”，做到资源整合。县级支农资金的整合，一是以县城经济发展的重点为龙头，对来自各种渠道的支农资金进行集中整合，项目的实施由各部门、各单位负责，财政部门负责协调和资金的监督管理，报帐拨付。二是围绕发展主导产业进行整合。围绕支持某一项产业的发展来整合安排支农资金。打造项目平台进行整合。以支持新农村建设项目或农业基础设施建设项目为平台，把投向相近、目标一致但来源不同的各项支农资金整合起来，集中使用。四是通过对专项资金进行重新分类和归并。采取切块或“打包”等方式进行整合。

2、对于与其他支农项目组装配套农业综合开发项目，应该适当区别对待。在项目论证立项时，对于项目区要达到的建设标准进行严格规范，而不要求农业开发资金在农业、林业、水利、科技措施中面面俱到。对于因由其他支农项目介入而融通出的农业综合开发资金，可以适当放宽资金使用范围，扩大农业综合开发外延，重点解决制约项目区经济发展的瓶颈或发展符合项目区实际的设施农业和特色农业，提升项目区的层次和效益。

3、认真研究和制定与其他支农资金相互配合的机制和优惠政策，形成规范性文件，适当放宽准入和建设条件，有选择地开展试点。农发机构要加大工作力度，积极转变职能，从项目的立项、程序、资金下达、验收管护等方面主动做出调整，尽力与其他支农项目相互衔接配套。

4、要加大开发投入力度。一是要加大投资规模，让更多的群众享受公共财政的阳光。二是要提高投资标准。一些项目要求地方配套和群众自筹比例偏高。不少项目只是补贴性质，扶持力度小。另有一些本来就属弱势的产业，在资金整合优化中，所得扶持更少。因此，财政支农资金优化整合后，现行财政支农投入的标准不仅不能减少，还要继续增加支农资金投入。同时，要适当降低群众自筹比例，调动群众的积极性。

5、整合监管力量。目前财政、审计、监察、人大、中介机构等合力还远没有发挥出来。特别是财政部门自身监督力量，应在财政支农资金的运行全过程担当监督重任，通过日常监管，发现带有普遍性和倾向性问题，促进体制、机制的改革和完善。同时，转变工作方式，善于借助社会力量，提高支农资金监督效果。

第五篇：贫困地区财政与金融支农存在问题及建议

**市位于皖西北山区，大石山区占总面积66%，现有人口

383万人，其中，乡村人口298.51万人，占总人口77.94%。辖区11个县

（市）、区，大多数县以农业为主，其中有9个县属于国家级贫困县。

2000—2004年5年间，全市农民平均每年人均收入为1481.6元，远远低

于全国和**的平均数，而同期，城镇单位从业人员每年人均工资和城镇

居民每年人均可支配收入分别是农民每年人均收入的6.61倍和3.7倍。

城乡经济发展极不平衡，农村经济发展相对滞后，农民收入增长缓慢，许多农户处于看病难、子女升学难、文化生活匮乏的困境，“三农”问

题比较突出。

一、财政与金融支农存在的问题

（一）支农资金总量偏少，且项目面面俱到，资金效率不高。

2000年至2005年上半年，全市财政农业支出累计数为9.17亿元，扣除农

业部门行业管理费5.23亿元，实际支农投入只有3.94亿元，仅占财政总

支出的1.71%； 5年多来，财政支农资金按农业人口平均只有131.79元/

人；在金融方面，2000年以来，金融机构累计发放贷款为225.34亿元，其中支农贷款32.39亿元，占整个金融机构贷款累放总额的 14.37%。农

业人口所占金融资源的比例过低，这对于以农业为主的地区来说是不协

调的。此外，在资金不足的情况下，却不切实的多上项目，使资金分配

出现撒胡椒面现象，有限的资金不能形成合力，影响建设项目的投资效

果。如某县因资金投入项目太过分散而出现“水利建设”、“退耕还林

”等支农项目配套资金长期不到位的问题。

（二）发放资金部门多，职责定位不清，不利于对资金使用的监督管理，难以保证支农资金取得应有效果。

当前，财政资金支农存在多部门、多渠道投入的情况，除当地财政部门

对“三农”的资金投入外，还有农业局、林业局、水利局、扶贫办等10

多个部门、每年从中央、自治区主管部门争取到支农和扶贫资金。由于

支农项目涉及的部门众多，同一类型支农项目存在多个部门重复立项、交叉投入情况，影响的了资金管理和使用效果。以“水利设施修建”项

目为例，每年财政局、水利局、扶贫办等部门对这一项目投入数千万元的资金，总额不算小，但由于缺乏总体规划，各自为政，资金分散，各

自只能选择一些较小的局部工程项目施工，对一些从根本上提高农村防

汛抗旱的关键性大工程则无力兴建，使投入的水利建设资金达不到提高

农业抗御自然灾害能力的最佳效果。由于项目分工不清，责任不明，当

灾情发生造成农民损失时，也只能“追究”老天爷的责任，最后还得由

财政拨款为救灾“埋单”。另外，由于支农资金来源和支出渠道繁杂，当地政府又没有一个专门的部门监督管理支农资金的立项及使用，立项

审批和项目验收由市级或自治区级主管部门负责，而上级部门对当地情

况不熟悉，实地调查的时间短，基本上都是听从项目实施者介绍情况，最后完成立项或项目验收。这里面存在很多问题：

1、不能确保资金投入最急需扶持的项目，易造成支农资金的浪费。如

**市**区**镇的**村和**村位于**河的北岸，两村相距不过2公里，过

去因无桥梁，两村一直靠小型渡船往返运市区，车辆无法通行。2002年，扶贫办投资40万元为**村建了一座桥，解决了两村不通车的问题。但

2003年市交通局、**总工会又分别投资17万元、50万元在相隔不到2公

里处的**村另建一座桥，这明显属于重复建设项目，但项目却顺利得到

审批，使大笔的支农资金投在了不该投的地方，而一些真正急需解决的问题却因缺乏资金长期得不到解决。

2、难以防范支农资金被挪用。如林业部门和扶贫办都搞农村沼气池建

设，在一些村屯出现交叉管理的情况，当各自主管部门前来验收时，两

个部门均可将验收人员带到交叉管理的村屯查看，验收人员很难分清哪

些是别的部门投资建设的，难以杜绝虚假列支情况。

3、不合格的投资项目容易蒙混过关。上级主管理部门人员少，要负责

各地的项目检查和验收，十分繁忙，有时只能委托当地部门代以验收，即便是上级部门亲自前来验收，一般只是根据当地项目实施者的自我汇

报，并由当地人员带队作适当抽查，验收就算完成了，如上级部门对验

收项目提出异议，施工部门则以种种理由解释，甚至于要求追加投入。

这使得一些不达标的项目顺利过了验收关，造成了支农资金的无效投入

。如**市搞的苏村“千亩鱼塘立体养殖场”示范项目，刚验收过关后不

久就告荒废，这就是其中一个典型事例。

（三）政府的主观行为造成财政资金的浪费。

当地一些县（市）为了尽快出成绩，搞一些不切合实际的支农大项目，由于项目缺乏科学论证，没有通盘考虑，结果劳民伤财。如宜州市200

4年搞“大通道高效农业示范带建设”项目，政府以每亩地财政补贴600

元为条件，搞一刀切，要求农民在本市境内**公路和**公路两旁300米

以内全部要种植葡萄、桑苗等规定的经济作物。由于各地段土质条件和

地理位置存在差异，种植效果参差不齐，达不到政府宣传的经济效果，造成一些农民的经济损失，搞坏了政府声誉，产生了负面影响。如**镇

**寨原种植甜玉米已具规模，出产的甜玉米品质优，味道好过美国甜玉

米，在**市场知名度高，收益好。但由于地处**公路旁300米内，政府

要求农民全部改种桑树，结果并不理想，现该村农户已全部拨掉桑树并

按自己想法种上其它农作物，每亩补贴的600元的财政资金给白白浪费

了。诸如此类问题，其他县也不同程度的发生，既造成资金的损失，又

影响了支农的效果。

（四）财政支农“虎头蛇尾”。

很多县（市）在支农投入上都存在一个通病，就是只重视支农项目的建

设，对项目实施效果估算太过理想化，不考虑项目实施后市场变化所带

来的影响，无善后的规划和对策，一但出现意外，则使参与项目的农户

遭受损失。如**县近几年以每亩直补600元的方式大力开发八角种植项

目，至2004年八角种植规模已达到25万亩。2005年全县八角大丰收，产

量预计达3000吨。因过去地方政府认为八角的市场容量大，不存在销不

出去的问题，只强调多种植，不考虑产后的销售服务，当八角增产时，没有机构能为农户寻找销路，农户只能自己推销产品，但因农户市场信

息闭塞，销售方式原始，产品滞销十分严重。目前八角的市价格已由往

年的每吨2000元降到了每吨800元，每吨减收1200元，但仍难以完全卖

出，农民损失惨重。

（五）资金发放渠道不畅，造成资金沉淀。

当前支农资金发放的环节过多，致使资金被长时间延压，影响支农项目的实施效果。如一笔专项资金从自治区下拨到实际使用，至少经过以下

9个环节：“自治区财政厅专户→自治区项目主管部门专户→市财政局

专户→市财政核算中心项目主管部门专户→县财政局专户→县财政核算

中心项目主管部门专户→项目实施单位账户→购买物资或代理现金发放的部门（或村干部代领现金）→农户领取物资或现金”。资金发放环节

多，使得资金到位十分缓慢，甚至被长期延压。如一些县因财政资金紧

张，滞留专项资金时间长达2-3年之久，严重影响了支农项目的顺利进

行。

（六）农户贷款难的问题比较突出。

1、农村基层金融机构大量缩减，农民贷款难。因从效益上考虑，**辖

内的国有商业银行基本上停止了支农贷款的发放，其乡镇网点机构也基

本上收，就连部分乡镇农村信用社机构也出现撤销情况。2004年全市乡

镇金融机构网点比1999年减少了57个，下降24.78%，没有金融机构的乡

镇达36个，近20万农户60万农民贷款无门。

2、贷款门槛高，拦住贫困户。贫困农户因信用评级较低拿不到农户贷

款证，又缺乏物资和他人担保，难以得到金融机构的资金支持。据估算，全市至少有20多万贫困农户无法通过信用评级拿到贷款证。

3、高浮息使贫困户望而生畏。2004年调高利率浮动上限后，农村信用

社贷款利率平均都要上浮40%--80%不等，有的贷款上浮达125%，基本到

上限，借款支付利息过重，部分农户不敢借款。

4、农村资金体外循环，体内供血不足。2004年**市农村信用社和邮政

储蓄机构存款余额合计为35.35亿元，但当年支农贷款余额仅有10.26亿

元,在农村吸收的存款超过70%被上存获取利差或投向非农业产业领域,导致农村信贷资金的严重不足。

5、农村金融机构农贷员少，难以胜任繁重的农贷工作。农户多，居住

分散，户均贷款额度小，农贷员需要花大量的时间走村串屯，逐户登门

才能完成贷款的发放、催收和管理工作。与商业贷款相比，要达到同样的贷款投放规模，农贷员要多付出数倍的时间和劳动量。目前，全市农

村信用社机构共有农贷员 325 名，已贷款并需要管理的农户为32.72万

户，人均管理 1006 户。此外，还有40多万户需要贷款，农贷员工作量

之大是可想而知的。因此，一些基层信用社信贷员，抓大放小，积极办

理大户贷款，不热心办理农户小额贷款，厌其金额小、笔数多、利益少、手续麻烦，加上执行责任追究，小额贷款者大多是贫困户，损失风险

大，宁可不放贷，使急需资金的贫困农户难以得到资金扶持。

（七）财政与金融在支农项目上缺乏应有的协调和配合，财政资金和信

贷资金在支农上无法形成合力，支农效果大打折扣。

财政与金融支持“三农”的目的是一致的，但在扶持的项目上却很难达

成共识，一方面是历史上的原因，另一方面是双方缺乏协调配合的新意

识。从历史上来讲，地方政府喜欢追求大项目，搞形象工程，很多投资

项目只考虑本届政府政绩，不考虑下届政府效益，为了本届政府任内出

大成绩，不切实的上大项目，在地方财力不支的情况下要求金融部门贷

款支持，此类项目大多失败，给金融部门造成重大的经济损失，金融部

门至今仍心有余悸。就当前而言，地方政府和金融部门在项目合作上的思维仍停留在缺乏互信甚至对立的状态。一些政府领导还一直认为，金

融应该无条件支持政府的计划项目，若金融不投入资金，则被认为是不

支持政府的工作。相反，金融部门对政府要求的投资大多存在逆反心理，认为 “参与财政投资的项目是死的多，活的少，还是少沾为妙”。

以上原因，使政府和金融部门在支农项目上无法协同作战，不能从全局

出发，集中资金为“三农”办好关键性的大事。

二、建议

（一）建立资金投入的长效机制，确保支农资金来源的稳定及资金的逐

年增长。

为解决当前支农资金投入过少，来源不稳定的状况，政府需要建立一个

有效筹集和使用支农资金的管理机制，要在资金来源渠道的拓宽、资金

投入的可持续性、支农项目效益的持久性等方面作通盘考虑，制定切实

可行的支农计划，明确规定资金的增长比例,将资金使用纳入各级政府的预算计划，并监督计划的实施,防止某些部门以某种理由自行缩减支

农资金，确保支农资金有一个长期、稳定的来源，并实现逐年增长。

（二）找准资金投入重心，切实提高农民专项技能水平。

要把有限的资金用在“刀刃”上，不断提高农民的专项技能。一方面，引导农民更新技术，搞科学种养，搞订单农业，搞产业化，提高农业使

用效率；另一方面，加大对农民科学种养、外出就业等专项技能培训的投入，授之以“鱼”不如授之以“渔”，切实提高农民的综合素质，从

根本上解决农民增收问题。

（三）疏通资金发放渠道，提高资金使用效益。

针对当前支农资金发放渠道环节多，资金流通不畅的