乡镇发展的理性思考与实践

第一篇：乡镇发展的理性思考与实践

上浦发展的理性思考与实践

乡镇经济的快速发展对增强县域经济实力、增加农民收入、全面建设农村小康社会等都具有重大意义。同时,大力发展乡镇经济也是统筹城乡发展的有效途径。因此,如何加快发展以乡镇增财力, 农民增收入为重点的乡镇经济做上浦发展的重中之重

一、上浦镇经济发展的现状

上浦镇地处浙江上虞西南，曹娥江、104国道、上三高速公路纵贯全境。全镇地域面积86.6平方公里，辖13个行政村，1个居委会，人口2.6万人，现有耕地面积21974亩，山林面积64305亩，水域面积3163亩，是一个山清水秀、湖畈沃野、物产丰富的江南鱼米之乡。2008年全镇实现国内总产值10.01亿元全镇实现工农业总产值36.2亿元万元，利用外资 670万美元,引进内资 9000多万元，农民人均纯收入10616元。先后被评为浙江省工业卫星镇和科技星火示范镇，省百强、绍兴市三十强乡镇等荣誉称号。截止 2011年末,在全市乡镇综合考核中位居前六名。然而, 上浦镇经济发展的道路上仍然存在许多问题,主要表现在: 村级集体经济薄弱，后续财源不广，经济发展压力大，农业产业化程度低, 龙头企业不多;基础设施条件不完善, 招商引资的力度不够等。

二、制约上浦镇经济发展的若干因素

1、工业企业小富既安

上浦镇改革开放起步较早发展较慢, 有一部分人的思想还停留在小农经济时代, 相对比较保守, 不能勇于开拓创新，做到富而思进，全镇经济的快速发展缺少强大动力。缺乏对市场经济的了解和认识上的超前性，思想观念上对发展乡镇经济也不够重视 , 小富既安。因而在实践中，广大企业家 缺乏参与市场经济大竞争、大融合的长远眼光, 高科技、高附加值的项目少。

2、农业经济没有特色

上浦镇的农业, 仍然停留在以种养业为主、分户耕作的传统小农经济模式上, 产业结构没有形成特色, 高效生态型农业没有突破性进展, 集约化经营农业没有迈出大的步子, 农产品深层次加工少, 没有树立有影响力的品牌。此外, 因为缺乏对本区域农业的科学研究, 没有将农业生产与地方特色有机结合, 引导作用十

分有限。以上因素导致了农业综合经济效益低下, 发展缓慢, 农民增收困难。

3、农村基础设施建设薄弱与村级集体经济薄弱

加强农村基础设施建设是扩大内需, 拉动经济增长的重要手段, 也是改善生产生活条件和经济发展环境的重要措施。虽然上浦镇近年来加大了基础设施建设, 但由于多种原因, 东山大桥要今年开建。另外,镇级网的建设滞后,在今年自来水网铺设好，污水管网建也是制约我镇经济又一瓶颈。全镇13个行政村村级集体经济薄弱，年收入在20万元以上的不错，近二年在镇党委、镇政府正确指导下，改变二个村的集体经济，村级经济任务较重。

4、城镇建设水平低

小城镇的发展可以发挥工业企业所必需的聚集效应。美国经济学家巴顿分析了工业企业在小城镇聚集的原因, 将之归纳为十个方面的聚集效应,如充分利用城镇的销售市场和便利的交通运输条件、促进企业专业分工、扩大企业生产规模等。近年来上浦镇加大财政投入, 新建一批公共设施。但由于没有有效管理,部分设施的作用难以得到发挥;一部分道路的设施有损坏严重,全镇外来人口只有3000多人，对城镇化助力不大。

5、缺少知名品牌

品牌是企业为使自己的商品区别于其它企业商品所作的特殊标志,是企业形象特征最明显的外在表现。知名产品或者说是产品品牌的聚集, 必然促进资源的共享以及各种要素在地区中的聚集, 从而使企业茁壮成长, 地区经济也在品牌聚集过程中壮大实力,提升品位。目前上浦镇企业的知名品牌很少, 这就使得进一步提升乡镇经济的核心竞争力受到了阻碍, 也制约了上浦镇经济的发展。

三、上浦镇经济发展的理性思考

1、立足区域的大开放战略

要使上浦镇经济获得较快、较大发展, 还要突破区域的概念局限, 从更高更广的角度充分利用好天时地利等因素。上浦镇上虞市上浦工业区位于上三高速上浦出口处，距上虞市仅14km，交通便利。四周道路与省道、国道、杭甬高速公路和上三线高速公路相通，交通方便。工业区基础设施已基本形成，区位优势明显。发展上浦镇经济, 完全可以充分借助这些天时地利条件, 实施立足上浦镇的大开放战略,搭上顺风船, 做好大文章。

2、乡镇经济协同发展战略

研究上浦镇经济发展的战略思路与具体对策,并不是将我们的目光局限在上浦镇这一个乡镇行政辖区内。因此, 这里进一步强化这一理念,借鉴他人的研究成果, 提出乡镇经济协同发展的战略。所谓乡镇经济协同发展, 是指各乡镇以及辖区内的经济组分之间协和共生,形成高效和高度有序化的整合, 实现各乡镇及其经济组分之间的一体化运作与共同发展的乡经济发展模式。具体来说, 上浦镇应该主动出击, 加强与周边乡镇的交流与合作, 立足自身优势,扬长避短。

3、特色经济兴镇战略

发展乡镇经济必须因地而异、各显特长, 即上浦镇要根据自己的条件、情况、优势发展自己的经济。切忌经济发展趋同, 否则就会浪费资源, 导致乡镇经济之间的恶性竞争循环,从而对乡镇经济的发展不利。上浦镇风机、轴承块状经济初具规模。同时, 上浦镇在全市四季仙果之旅的在大背景下的自己特色农业经济。上浦是一个旅游文化胜地。进一步挖掘曹娥江沿线旅游资源，积极实施旅游活镇战略，加快构建城市后花园的观念已深入人心。东山是东晋名相、著名军事家谢安“东山再起”前的隐居地，来自五湖四海的谢氏传人每年都要来此祭祖。具有300多年历史的东山国庆寺大殿建造已初具成形，江浙沪一带的香客慕名而来。东山佛事区现已被列为上虞四大景区之一。省级文物保护单位“小仙坛”是世界上迄今为止考古发现的世界最早青瓷发源地，现正在申报世界文化遗产，有望成为上浦的一张金名片。

4、可持续发展战略

要确保上浦镇经济能够持续健康的发展, 必须坚持科学发展观, 做到按照循环经济的要求去发展经济, 保证经济社会的可持续发展。循环经济 是指在人、自然资源和科学技术的大系统内, 在资源投入、企业生产、产品消费及其废弃的全过程中, 把传统的依赖资源消耗的线形增长的经济,转变为依靠生态型资源循环来发展的经济。循环经济主要有三大原则 ,即减量化、再利用、再循环。因此, 按照循环经济的要求去发展经济, 是实施可持续的乡镇经济发展战略的重要内容。

四、上浦镇经济发展的实践对策建议

1、观念创新

一是各级领导特别是乡镇领导要对乡镇经济的作用、意义有清醒的意识,并在认识上高度一致, 只有这样才可能对乡镇经济的发展给予积极的长期的重视和

支持。二是树立生态学观点。既不能像计划经济时代那样只顾产值, 不顾效益, 只求数量, 忽视质量, 也不能完全按市场原则只求短期的经济效益,而不顾忌长期的社会效益尤其是生态效益。我们发展的乡镇经济必须是低能耗、无污染的绿色经济。三是引导全社会各个方面共同振兴乡镇经济，充分调动各个方面的积极性, 广泛筹集社会资金搞经济建设, 一方面, 要深化改革实现投资主体多元化, 发展混合所有制经济;另一方面, 要大跨度、多渠道地扩大开放, 最广泛地吸收各种内外资金

2、培植现有骨干企业, 壮大支柱产业

支持现有的规模企业扩大其规模和增加科技含量, 提高市场占有率;维护其他企业的发展环境, 作强作大一批支柱产业;紧密结合实际和国家产业政策, 新建一批朝阳产业。

3、推进全民创业行动全面动员, 精心组织, 激发创业热情,优化创业环境, 营造创业光荣、发展有责的氛围。始终以“亲商、安商、富商”为己任，依法保护投资者合法权益，全力维护上浦良好的投资发展环境。具体思路为: 明确两个目标(经济实力增强、社会事业进步);紧抓两大主题(新农村建设、招商引资);激活三大产业(稳定一产、壮大二产、丰富三产);实现四个一批(引进一批、盘活一批、做强一批、发展一批)。

4、发展农村教育, 提高农民素质

农村教育水平不高导致了农村人口素质偏低, 是制约农村经济发展的深层次的原因, 也是制约我国乡镇经济的瓶颈。上浦镇的教育事业近年来得到了很大的发展, 在全市产生了重要的影响。这得益于镇党委、政府的高度重视和正确的战略导向。但我们仍认为, 上浦镇当务之急是在抓好农村九年义务基础教育的同时, 发展农村职业教育和农民技术教育,提高农村人口的科技文化素质, 加强对农民科学技术知识的培训。农村教育的重点应该放在中小学义务教育和成人教育上,应该建立多形式、多渠道、多层次的农民技术教育培训体系, 做好农村的科普工作。

5、加快推进小城镇建设, 发展工业园区

小城镇和工业园区的建设, 可以使工业步入以小城镇为依托、与城镇同步发展的良性健康轨道。小城镇体现了人口集中、生产集中、消费集中、财产集中、技术信息集中和政治文化集中的特点, 小城镇和农村工业园区的建设, 可

以发挥市场的聚集效应, 也是为实施信息化带动工业化,工业化促进信息化战略的重要举措。当然, 小城镇和农村工业园区的建设, 必须避免分散发展的模式。具体而言,就是要提高小城镇和工业园区规划和设施建设的标准, 走相对集中的城镇化道路, 建立相对集中的工业园区。其中特别要注意小城镇和工业园区信息通道管网的建设。

6、进一步优化发展环境

政府在市场经济社会扮演的是服务者的角色,而良好的经济发展环境就是政府首先应该提供的。我们认为, 上浦镇应该做好以下工作: 一是切实转变机关工作作风, 机关工作人员应把自己定位在服务者的位置, 尽职尽责。二是进一步放宽投资领域、投资方式、开办条件和经营范围, 对外商在不违反法律法规的前提下, 只要能创造财富、提供税收、安排就业, 都应该大力支持。三是要提高服务效率和水平, 牢固树立 帮助投资者就是帮助自己、服务投资者就是服务经济、关注投资者就是关注发展的新观念。四是要建立经济信息平台, 搞好信息服务。镇政府要全方位搜集和捕捉各种经济信息,利用网络、电视、报刊等宣传媒介向民众提供大量有价值的信息, 促成全镇现代信息的大流通, 现代经济的大融合。

第二篇：设立乡镇检察室的理性思考和实践运作

设立乡镇检察室的理性思考和实践运作

遂川县人民检察院

郭圣彬

【内容提要】设立乡镇检察室是检察机关推进三项重点工作，服务农村经济社会发展、顺应基层群众要求、扩大检察工作影响、完善基层司法工作机制的需要。目前乡镇检察室法律地位不明确、职能定位不清晰、保障机制不健全、内部管理不规范等问题制约了乡镇检察室的发展。本文结合遂川探索设立乡镇检察工作站的实践做法，在乡镇检察室职能、管理体制、机构设置、人员编制、规范管理等提出了具体的完善对策。【关键词】乡镇检察室

理性思考

实践运作

一、引言

上世纪80年代，随着经济社会的发展，不少地方的检察机关建立了乡镇检察室，这对发挥检察职能服务乡村经济社会发展起到过重要作用。但随着时间的推移和实践的进展，检察室设立的范围过宽、过滥；检察室职能定位不明确；管理工作薄弱等负面效应也凸显出来，少数地方的乡镇检察室甚至出现了违法插手经济纠纷、越权办案等现象。1996年修订的刑诉法对案件侦查管辖进行了调整，包括涉税犯罪案件等一批普通经济犯罪案件转由公安机关管辖，检察机关管辖经济案件的范围减少，很多地方撤销了乡镇检察室，乡镇检察室的发展进入了一个沉寂期。

近年，海南等地探索建立了一批乡镇检察室，这一做法并非历史的倒退，而是契合了当前的构建和谐社会的时代背景，契合了科学发展观的需要，契合了检察机关的本质属性，契合了检察机关强化法律监督的需要，契合了基层检察院建设的需要。当然，乡镇检察室的重构并非对原有检察室的简单恢复，而是在对原有检察室进行适当扬弃，总结经验，吸取教训，严格按照科学发展观要求，严格按照党中央、人民群众对检察工作的新要求、新期待，对乡镇检察室进行重新定位和严格规范，赋予检察室新的时代内涵。

二、设立乡镇检察室的必要性

新形势下，如何围绕“三项重点工作”，更好地向农村延伸检察职能，开展服务大局、服务基层的工作，已成为摆在检察机关面前的一项重要课题。设立乡镇检察室是当前各地在“重心下移，检力下沉，把法律监督触角延伸到广大农村”思路的一项重要改革措施。

（一）服务农村经济社会发展的需要

过去乡村可监督的资金和经济活动十分有限，随着党的强农惠农政策的不断加强和社会主义新农村建设的加快推进，农村的经济社会取得了快速发展，乡村基层组织的资金等与过去相比大大增加，如卖地款、拆迁款、项目款、补助款、移民款等，乡村干部的经济决策权和行政管理权也随之得以扩大。如果检察机关监督不到位的话，村民哪能监督到，村干部职务犯罪问题比以往任何时候都更加突出，这不仅阻碍了中央强农惠农目标的实现，还影响了农村干群关系的和谐，滋生了许多新的矛盾。以遂川检察院为例，2007年控申科共受案登记线索56件，其中乡村干部职务犯罪线索21件，2008年受案登记线索66件，其中乡村干部职务犯罪线索24件，2009年受案 登记线索62件，其中乡村干部职务犯罪线索28件。乡村干部直接面对的是农民，农民看党的形象、评价党风，更多的是以身边乡村干部为视角，乡村干部职务犯罪直接触及农民群众的切身利益，最容易激起民愤，造成干群关系紧张。

（二）改变现行工作方式、顺应基层群众要求的需要

遂川是国家级贫困县，地域广，人口多，许多乡镇远离城区，交通条件不发达，农民缺乏方便、快捷的举报、控告、申诉渠道，难以满足农民群众日益增长的司法需求。没有深及乡村的“触角”,收集线索、查办案件等各项检察职能就无法充分、有效发挥,仅靠少之甚少的群众举报材料和难得一次的基层接访或法制宣传，显然只能略窥其“冰山一角”。如果检察机关还是按照以前工作方式，有人来举报了，检察机关才去查，那漏网之鱼太多了，况且遂川有20多个乡镇，数百个行政村，还有更多的村民小组，仅仅依靠一个县检察院，检察机关的监督职能难以辐射到辖区的每个角落。去年我院查处的某村干部王某冒用他人姓名，骗取国家农田补贴数年之久计3万余元，该案是群众恰逢我院在当地街上开展“举报宣传周”时向检察机关举报的，“冰冻三尺非一日之寒”，王某的问题由来已久，为什么等到“举报宣传周”才进入检察机关视野？这是一个值得深思的问题。乡镇检察室犹如检察院的“千里眼”和“顺风耳”，检察机关可以更好地深入乡村了解乡村权力运行的实际情况，加大法律宣传力度，拓宽收集举报信息渠道，有效打击乡村干部的职务犯罪，遏制农村腐败现象的蔓延，同时还可以提高县一级检察机关的监督效率，强化县级检察机关的监督职能。

（三）扩大检察工作影响的需要

我国的司法体制本身决定了检察机关职能属性处于司法程序的中间地带,较难引起社会的普遍关注,加上检察机关特殊的职能，导致检察社会化程度较低,在基层在农村仍有相当一部分群众甚至干部，对检察院究竟是干什么的、到底管辖哪些事情知之甚少。不少同志可能也亲身经历过一些啼笑皆非的事情，有群众就认为检察院顾名思义就是专门负责检查的单位，更有甚者认为检察院是“检查身体”的地方。乡镇检察室的最大优势在于贴近群众，贴近基层，法律监督职能延伸到广大农村，在检察机关与乡村之间架起一座桥梁，加强了检察机关和农民群众的联系，由于乡镇检察室是检察机关的派驻机构，她的一举一动、一言一行成为辖区群众关注的焦点。乡镇检察室通过接受控申举报、查办职务犯罪、开展犯罪预防、进行法制宣传、提供法律咨询等，加强与辖区党委、政府的联系，密切与农民群众的联系，赢得辖区人民的信任，从而扩大检察机关在农村的社会影响力。

（四）完善基层司法工作机制、加强权力制衡的需要

目前乡镇基层政权中，已经普遍设立了人民法庭、派出所、司法所等司法机构，部分乡镇工商、税务、土地等行政派出机构也一应俱全，各种行政权力已经延伸到农村基层，唯独只有作为法律监督机关的检察机关没有设立乡一级司法机构，影响了其监督职能的有效发挥。设立乡镇检察室能有针对性地补上乡镇组织原来所缺的检察机关这一块，使原来的“两所一庭”体制变成了“两所一庭一室”，从机制上完善乡镇一级的司法体系，共同组成完备的基层司法工作机制，发挥乡镇基层司法机构的整体效能。这样，检察机关不久可以对行政权与审判权进行制衡，防止权力的滥用和腐败。而且乡镇基层政权权力的行使处于法律监督之下，可以防止行政权的不作为和乱作为，保障权力运行的合法、合理与有序。

三、设立乡镇检察室面临的困境 从目前各地乡镇检察室的实践情况来看，乡镇检察室的设立对检察机关服务社会主义新农村建设、解决自侦案件案源不畅、预防村镇两级职务犯罪等起到了积极的促进作用，但不容忽视的是，实践中乡镇检察室建设仍然面临着一些问题和困难。

（一）设立乡镇检察室还没有得到国家法律层面的认可

设立乡镇检察室虽然勉强可以将《人民检察院乡（镇）检察室工作条例》作为设立乡镇检察室的依据，但条例只是一个原则性规定，缺乏可操作性。相比而言，人民法院派出法庭和公安机关派出所的法律地位就非常明确，《人民法院组织法》规定：“基层人民法院根据地区、人口和案件情况可以设立若干人民法庭”。全国人大常委会通过的《公安派出所组织条例》规定；“为了加强社会治安，维护公共秩序，保护公共财产，保障公民权利，市县公安局可以在辖区内设立公安派出所。”相对于人民法院组织法和《公安派出所组织条例》而言，高检院颁布的“内部工作条例”，其效力明显存在差别。乡镇检察室只能长期根据“内部工作规定”探索性地开展工作，机构设立及工作职能均缺乏法律依据，是乡镇检察室工作中的最大问题和困难。

（二）乡镇检察室的职能定位不明确、重点不突出

实际工作中，大部分乡镇检察室作为基层检察院职能的延伸或辅助，只能被动地协助上级机关开展业务工作，工作的主动性、机动性和独立性都不强。在没有明确职能定位和硬性工作职责的情况下，乡镇检察室大多只能开展法制宣传、犯罪预防、参与综治等一些“软任务”，或者协助党委政府处理一些检察职能以外的事情，并没有突出接待群众来信来访、协助查办职务犯罪、强化执法监督等职能。同样作为基层派出机构，人民法庭具有明确的裁判职能，派出所具有治安、户政管理职能，乡镇司法所也具有人民调解、安置帮教、法制宣传职能。这些派出机构在扎根基层、面向群众的同时，都具有十分独特而清晰的职能定位，能够直接服务于乡镇基层发展大局，具有其上级机关无法取代的优势。而乡镇检察室因为职能定位方面的缺陷，工作职能不明确，不少乡镇党政领导甚至基层检察长也认为乡镇检察室可有可无、作用不大。

（三）设立乡镇检察室的保障机制不健全

由于法律依据不足，乡镇检察室的设置与否完全取决于地方党委政府的认同程度和支持程度，就各地的情况来看，乡镇检察室普遍设置在乡镇政府的办公用房中，甚至临时暂借的办公场所，无法保证检察机关的独立地位，也影响了村民举报的积极性。此外，人员经费不足也是制约乡镇检察室发展的重要因素，很多基层检察机关长期超负荷工作，在这种情况下，再设立乡镇检察室，即使经费问题能够解决，人员编制问题也很难解决。况且检察室需要在远离机关，能独当一面的工作人员，这在人员编制严重不足的欠发达地区符合要求的人员就更加少了。这些实际困难严重影响了检察机关的整体执法效能和执法形象。

（四）内部管理不规范

目前，各基层检察院对乡镇检察室的管理尚处于松散无章的状态，有的由具体业务部门协调管理，如反贪局、控申部门等：有的由政工部门或办公室等综合部门统一协调管理，没有一个统一规范的管理部门。在人员的管理上尚存有漏洞，一些乡镇检察室的工作人员除本单位的人员外，还聘请了乡镇政府、村委会等社会人员，即使是本单位的工作人员，也大多以兼职为主，大部分时间还是在派出院工作，而无法顾及乡镇检察室工作，对这些人员如何进行规范管理尚不明确，即使管起来，也往往流于形式。另外，由于上级院未将乡镇检察工作列入考核的 范围，各基层院在设置乡镇检察室，将更多的精力集中本院各条线有考核指标的工作上，而对乡镇检察室如何实行绩效考核管理，如何实行规范管理却较少涉及，结果是想管就管、不想管也没什么大问题，反正未列入上级考核范围，不会对全院总体工作造成什么影响。这样，管理上的不到位，使乡镇检察室不能走上科学化、专业化、规范化的发展轨道，严重制约了其健康有序开展。

问题的存在既说明乡镇检察室工作尚且在探索中发展,另一方面说明乡镇检察室的建设更应当因地制宜、因时制宜、科学设置、用心探索、努力完善,尤其是在设置之初必须就明确乡镇检察室的工作职责、建立科学的工作制度,并且在实践中不断健全和完善。

三、乡镇检察室设置的实践运作

（一）职能合理定位

乡镇检察室职能的设置要避免两个倾向。第一，不能泛化，不能超越检察职能大包大揽，避免什么都做最后什么都做不好。第二，不能虚化，不能停留在简单的挂牌成立一个机构浅层面，应该赋予检察室一定的实际职权。

1、明确乡镇检察室职务犯罪线索初核职能。乡村干部职务犯罪是群众反映强烈、深恶痛绝的不良现象，检察室查办职务犯罪具有有贴近群众、反应敏捷、查案迅速的先天优势。具体是：检察室对其辖区范围内的控告、检举和自首材料进行审查，如果控告、检举材料情况不清，难以确定其性质的，报检察长批准后有权对线索初核；如果线索材料比较明确具体的，检察室应配合反贪部门和反渎部门进行查处，检察室的职权应限于对案件材料性质不明、难以归口线索的初核，对于需要立案侦查的案件应该转交有权科室办理，做到不失职，不越位。

2、积极开展职务犯罪预防工作。与乡镇党委联合探索涉农职务犯罪预防新途径、新举措,在开展涉农职务犯罪预防工作过程中,积极探索、加强经验总结,协助基层组织从源头上预防职务犯罪的发生。加强对乡镇“七所八站”工作人员的法律监督，强化检察机关的预防职能，切实预防和纠正行政机关滥用职权、玩忽职守和贪污受贿等不法行为。

3、加强执法活动环节法律监督工作。对乡镇检察室辖区内公安派出所和人民法庭执法活动进行法律监督。对工作中发现的公安派出所、人民法庭执法不公正、不规范问题依法监督纠正,对公安派出所和人民法庭工作人员涉嫌贪污贿赂、失职渎职等职务犯罪的,配合反贪、反渎部门依法介入调查。

4、参与民行检察监督职能。乡镇检察室可以受理公民对于民事、行政裁判和执行不服的申诉，并配合民行检察部门对抗诉案件进行必要的调查，收集乡镇人民法庭审判人员涉嫌职务犯罪的线索，适时开展预防调查和初查。同时，针对群众不了解民行工作的现状，乡镇检察室要加强民行检察职能的宣传，引导群众合法运用检察监督手段进行救济。

5、监督并配合社区矫正工作。在农村基层，社区矫正工作主要由乡镇司法所负责，而对这项工作的监督是基层检察院的薄弱环节。农村检察室要发挥自身优势，积极参与各乡镇的社区矫正工作。一是开展执行变更环节和终止环节检察，重点监督暂予监外执行条件消失的矫正对象是否被依法收监执行，在矫正期间违反法律、法规的矫正对象是否依法给予处罚。二是督促对矫正对象的登记分类、教育管理、考核奖惩等制度的落实。三是接受被矫正对象及其家属的控告，纠正不当的执行行为，维护矫正对象的合法权益。四是定期开展清理纠正监外执行罪犯脱管、漏管等专项检察。

6、对人民检察院决定不起诉的人员进行帮教。随着宽严相济刑事政策的提出，人民检察院作不起诉处理的轻微刑事案件量有所上升。检察室要掌握本辖区内被不起诉人员的基本情况，随时了解他们的思想和工作生活情况，根据所犯过错和发现的问题，有针对性地进行跟踪帮教，使他们彻底远离犯罪，达到不起诉的效果。

另外，乡镇检察室还应配合辖区内党委、政府开展检察环节的社会治安综合治理工作，开展涉检信访矛盾纠纷排查化解工作，深入广泛开展法制宣传教育，引导群众依法维护自身合法权益。

（二）组织体制结构

1、管理体制。乡镇检察室作为检察院派驻乡镇的工作机构，与派出院其他内设部门相平行，行政与业务受检察长（分管副检察长）的直接领导；财产与财务管理上，乡镇检察室的财产由派出院统一配备，财务统一管理；在业务上，乡镇检察室根据检察一体化的要求，与其他业务部门分工协作，密切配合。对于乡镇党政机关来说，乡镇检察室属于检察机关的一部分，具有独立性，乡镇一级政权机关要确保乡镇检察室的独立地位，防止乡镇检察室承担许多不应承担的任务，保证主要职能不被异化，使乡镇检察室真正能发挥其应有的作用。

2、机构设置。乡镇检察室的设置需要具备多方面的条件，既有办公设施等硬件建设，又有运行流程、制度保障等方面的软件配套。在建立乡镇检察室办公楼有困难的地方，应积极寻求当地政府的支持，解决好办公用房。管辖人口20万以上的乡镇检察室应有专门的办公楼，并配齐人员，配备车辆，常年办公。在暂不具备设立固定乡镇检察室的地方，可先设立巡回检察室（检察工作联络站），逐步向乡镇检察室过渡。

3、人员编制。乡镇检察室的检察人员，应当由基层检察院从本院具有检察人员资格的人员中择优挑选，人员配置上原则上不少于3人，考虑到各地的情况不一样，人员编制少的检察院可以将侦监、民行、控申、预防等职能部门人员抽调1人挂靠检察室，挂靠人员接受原科室和检察室的双重领导，定期与检察室进行业务联络，挂靠人员和检察室并非松散的联络，也不是兼职人员，是明确工作责任、工作任务、工作目标的专职人员。

(三)规范乡镇检察室管理

坚持设立与管理并重，进一步强化管理意识，把加强乡镇检察室的规范管理作为一项基础工作来抓，努力形成“体系健全、管理规范、制度完善、运转有序”的体制和机制。上级院要对下级院的乡镇检察室工作进行考核评比，而派出院要对检察室对集体和个人的工作业绩要按照全院标准统一考评，确保做到检察室工作不游离于全院管理之外。

1、五个一”模式。即“一块牌子”：挂一块乡镇检察室的牌子；一只箱子”：专门设立方便群众控告申诉举报的信箱；“一个办公场所”：用于专门接待群众来访的工作场所；“一个检务公开栏”：在所在乡镇综治办外围设置检务公开宣传栏；“一张检民联系卡”：公布检察室工作人员联系电话和举报受理、队伍监督热线电话,方便群众联系。

2、规范工作制度。一是建立接待登记制度，规范接待程序，做到有接待记录、有工作日志、有反馈意见；建立信息报送制度，各检察室必须及时将相关案件信息报送派出检察院；三是建立季度例会制度，及时互通检察室工作情况。四是建章立制，使乡镇检察室在业务工作中有章可循，使各项制度成为乡镇检察机构行使部分检察权的可靠保证。如建立干警岗位责任制、办案工作制度、办案纪律制度、请示汇报制度、各种登记表簿制度等等，通过制度来实行对人、对事、对物的规范管理。

3、建立监督考核机制。在管理上，由政工、监察室（检务督察室）负责监督检查，可通过绩效考核管理的方式来达到规范化管理的目的。在设置考核标准上，应该把乡镇检察室的工作业绩，作为量化考核的重点，分别从工作纪律、办案纪律的执行情况、工作业绩及当地相关部门的评价、群众满意测评等几个方面进行考核评比。

四、设立乡镇检察室需要注意的问题

乡镇检察室的设立是检察机关推进三项重点工作、服务大局、服务基层、服务群众的重大举措，必须综合考虑到各种可能因素，积极应对各种可能出现的问题。

（一）设立乡镇检察室不能操之过急

从目前农村经济社会发展的情况来看，急需要检察机关的法律监督触角延伸到广大乡村的每一个角落，但设立乡镇检察室需要有一定的经济基础、完备的法律法规体系和监督管理制度。由于各个乡镇情况各异，人口数量、地理环境、社会经济发展不平衡，并不是每个乡镇都要设立检察室，根据本地的地域、人口、经济、政治、文化和交通等实际情况，可以采取在大的乡镇、中心乡镇或多个乡镇合并设立的方式，由一个中心乡镇检察室负责数个乡镇的工作；同时，乡镇检察室还涉及到人、财、物等，必须因地制宜、实事求是有重点地设立，做到成熟一个，设立一个，搞好一个。

（二）确保乡镇检察室的独立地位

乡镇检察室作为县级检察院的派出机构，不是独立的检察机关，应该严格按照法律和派出机关的规定履行职责。其应与基层检察院的内设部门平行，由基层检察长领导，检察院内设部门只能对其进行业务指导。另外，对于乡镇党政机关来说，乡镇检察室属于检察机关的一部分，具有独立性。乡镇一级政权机关要确保乡镇检察室的独立地位，防止乡镇检察室承担许多不应承担的任务，保证主要职能不被异化，使乡镇检察室真正能发挥其应有的作用。

（三）关于检察室与派出院内部科室业务冲突问题

要真正搞好检察室，发挥其作用，就必须赋予其一定的职权，比如，检察室行使职务犯罪线索初核、民行、侦监、监所等职能，虽然会产生业务重叠问题，但并不冲突。检察室对辖区受理的线索进行初核不会弱化控申部门的职权，因为多数基层检察院控申科工作人员一般在2至3人，而每年受案登记的线索却有近百件，控申工作人员每年都要对大量线索进行初核，疲于奔命，心力交瘁，因此，将部分线索分流给检察室处理是可行的更是必要的。而赋予检察室的民行、侦监、监所等职能，从性质上看并不需要一种完整的权能，而是在充分发挥检察室贴近基层、贴近群众优势的前提下的部分权能。如检察室可以受理民事行政检察申诉等，但不承担上级民行检察部门的交办案件和辖区内的抗诉案件，更多是配合业务部门办理案件。

总之，乡镇检察室是检察机关履行法律监督职能的重要桥梁和坚实平台，虽然目前存在一些制约发展的问题和困难，但乡镇检察室无疑具有很大的发展空间，在各地的试点经验总结中，乡镇检察室将会循着有序稳妥的目标普及发展。

第三篇：设立乡镇检察室的理性思考和实践运作

设立乡镇检察室的理性思考和实践运作

摘要设立乡镇检察室是检察机关推进三项重点工作，服务农村经济社会发展、顺应基层群众要求、扩大检察工作影响、完善基层司法工作机制的需要。目前乡镇检察室法律地位不明确、职能定位不清晰、保障机制不健全、内部管理不规范等问题制约了乡镇检察室的发展。本文结合基层人民检察院设立乡镇检察工作站的实践做法，在乡镇检察室职能、管理体制、规范管理等方面提出了具体的完善对策。

关键词乡镇检察室理性思考实践运作

作者简介：卢计兰，北京大学法律硕士，江西理工大学南昌校区经济管理老师，助教。

上世纪80年代，随着经济社会的发展，不少地方的检察机关建立了乡镇检察室，这对发挥检察职能服务乡村经济社会发展起到过重要作用。但随着时间的推移和实践的进展，检察室设立的范围过宽、过滥；检察室职能定位不明确；管理工作薄弱等负面效应也凸显出来。1996年修订的刑诉法对案件侦查管辖进行了调整，包括涉税犯罪案件等一批普通经济犯罪案件转由公安机关管辖，检察机关管辖经济案件的范围减少，很多地方撤销了乡镇检察室，乡镇检察室的发展进入了一个沉寂期。本文源自http://www.xiexiebang.com如需职称论文代写发表请上星论文网!

近年，海南等地探索建立了一批乡镇检察室，这一做法并非历史的倒退，而是契合了科学发展观的需要，契合了检察机关的本质属性，契合了基层检察院建设的需要。当然，乡镇检察室的重构并非是对原有检察室的简单恢复，而是对原有检察室进行适当扬弃，是对乡镇检察室进行重新定位和严格规范，并赋予了检察室新的时代内涵。

一、设立乡镇检察室的必要性

新形势下，如何围绕“三项重点工作”，更好地向农村延伸检察职能，开展服务大局、服务基层的工作，已成为摆在检察机关面前的一项重要课题。设立乡镇检察室是当前各地在“重心下移，检力下沉，把法律监督触角延伸到广大农村”思路的一项重要改革措施。

（一）服务农村经济社会发展的需要

过去乡村可监督的资金和经济活动十分有限，随着党的强农惠农政策的不断加强和社会主义新农村建设的加快推进，农村的经济社会取得了快速发展，乡村基层组织的资金等与过去相比大大增加，如卖地款、拆迁款、项目款、补助款、移民款等，乡村干部的经济决策权和行政管理权也随之得以扩大。如果检察机关监督不到位的话，村民哪能监督到，村干部职务犯罪问题比以往任何时候都更加突出，这不仅阻碍了中央强农惠农目标的实现，还影响了农村干群关系的和谐，滋生了许多新的矛盾。乡村干部直接面对的是农民，农民看党的形象、评价党风，更多的是以身边乡村干部为视角，乡村干部职务犯罪直接触及农民群众的切身利益，最容易激起民愤，造成干群关系紧张。

（二）改变现行工作方式、顺应基层群众要求的需要

西湖虽然地处省会南昌中心城区，但是由于种种原因导致农民缺乏方便、快捷的举报、控告、申诉渠道，难以满足农民群众日益增长的司法需求。没有深及乡村的“触角”，收集线索、查办案件等各项检察职能就无法充分、有效发挥，仅靠少之甚少的群众举报材料和难得一次的基层接访或法制宣传，显然只能略窥其“冰山一角”。如果检察机关还是按照以前工作方式，有人来举报了，检察机关才去查，那漏网之鱼太多了。乡镇检察室犹如检察院的“千里眼”和“顺风耳”，检察机关可以更好地深入乡村了解乡村权力运行的实际情况，加大法律宣传力度，拓宽收集举报信息渠道，有效打击乡村干部的职务犯罪，遏制农村腐败现象的蔓延，同时还可以提高县（区）一级检察机关的监督效率，强化县（区）级检察机关的监督职能。

二、设立乡镇检察室面临的困境

从目前各地乡镇检察室的实践情况来看，乡镇检察室的设立对检察机关服务社会主义新农村建设、解决自侦案件案源不畅、预防村镇两级职务犯罪等起到了积极的促进作用，但不容忽视的是，实践中乡镇检察室建设仍然面临着一些问题和困难。

（一）设立乡镇检察室还没有得到国家法律层面的认可

设立乡镇检察室虽然勉强可以将《人民检察院乡（镇）检察室工作条例》作为设立乡镇检察室的依据，但条例只是一个原则性规定，缺乏可操作性。相比而言，人民法院派出法庭和公安机关派出所的法律地位就非常明确，《人民法院组织法》规定：“基层人民法院根据地区、人口和案件情况可以设立若干人民法庭”。全国人大常委会通过的《公安派出所组织条例》规定；“为了加强社会治安，维护公共秩序，保护公共财产，保障公民权利，市县公安局可以在辖区内设立公安派出所。”相对于人民法院组织法和《公安派出所组织条例》而言，高检院颁布的“内部工作条例”，其效力明显存在差别。乡镇检察室只能长期根据“内部工作规定”探索性地开展工作，机构设立及工作职能均缺乏法律依据，是乡镇检察室工作中的最大问题和困难。

（二）乡镇检察室的职能定位不明确、重点不突出

实际工作中，大部分乡镇检察室作为基层检察院职能的延伸或辅助，只能被动地协助上级机关开展业务工作，工作的主动性、机动性和独立性都不强。在没有明确职能定位和硬性工作职责的情况下，乡镇检察室大多只能开展法制宣传、犯罪预防、参与综治等一些“软任务”，或者协助党委政府处理一些检察职能以外的事情，并没有突出接待群众来信来访、协助查办职务犯罪、强化执法监督等职能。同样作为基层派出机构，人民法庭具有明确的裁判职能，派出所具有治安、户政管理职能，乡镇司法所也具有人民调解、安置帮教、法制宣传职能。这些派出机构在扎根基层、面向群众的同时，都具有十分独特而清晰的职能定位，能够直接服务于乡镇基层发展大局，具有其上级机关无法取代的优势。而乡镇检察室因为职能定位方面的缺陷，工作职能不明确，不少乡镇党政领导甚至基层检察长也认为乡镇检察室可有可无、作用不大。

三、乡镇检察室设置的实践运作

（一）职能合理定位

乡镇检察室职能的设置要避免两个倾向。第一，不能泛化，不能超越检察职能大包大揽，避免什么都做最后什么都做不好。第二，不能虚化，不能停留在简单的挂牌成立一个机构浅层面，应该赋予检察室一定的实际职权。

1．明确乡镇检察室职务犯罪线索初核职能。乡村干部职务犯罪是群众反映强烈、深恶痛绝的不良现象，检察室查办职务犯罪具有有贴近群众、反应敏捷、查案迅速的先天优势。具体是：检察室对其辖区范围内的控告、检举和自首材料进行审查，如果控告、检举材料情况不清，难以确定其性质的，报检察长批准后有权对线索初核；如果线索材料比较明确具体的，检察室应配合反贪部门和反渎部门进行查处，检察室的职权应限于对案件材料性质不明、难以归口线索的初核，对于需要立案侦查的案件应该转交有权科室办理，做到不失职，不越位。

2．积极开展职务犯罪预防工作。与乡镇党委联合探索涉农职务犯罪预防新途径、新举措，在开展涉农职务犯罪预防工作过程中，积极探索、加强经验总结，协助基层组织从源头上预防职务犯罪的发生。加强对乡镇“七所八站”工作人员的法律监督，强化检察机关的预防职能，切实预防和纠正行政机关滥用职权、玩忽职守和贪污受贿等不法行为。

另外，乡镇检察室还应配合辖区内党委、政府开展检察环节的社会治安综合治理工作，开展涉检信访矛盾纠纷排查化解工作，深入广泛开展法制宣传教育，引导群众依法维护自身合法权益。

（二）组织体制结构

1．管理体制。乡镇检察室作为检察院派驻乡镇的工作机构，与派出院其他内设部门相平行，行政与业务受检察长（分管副检察长）的直接领导；财产与财务管理上，乡镇检察室的财产由派出院统一配备，财务统一管理；在业务上，乡镇检察室根据检察一体化的要求，与其他业务部门分工协作，密切配合。对于乡镇党政机关来说，乡镇检察室属于检察机关的一部分，具有独立性，乡镇一级政权机关要确保乡镇检察室的独立地位，防止乡镇检察室承担许多不应承担的任务，保证主要职能不被异化，使乡镇检察室真正能发挥其应有的作用。

第四篇：理性施教的实践与思考心得体会

理性施教的实践与思考

长期以来，小学语文普遍是以让学生大量地接触感性的语文材料、投入感性的语文实践活动中这样的感性的形式去掌握的，教师们在施教的过程中，可能会更突出榜样的作用，引起学生的情感共鸣。而在讲座上张达红老师另辟蹊径，眼光独到地提倡应将语文的教学回归理性，并详细阐述了怎样实践语文学科的理性施教。小学科学作为培养小学生科学素养的科学启蒙课程，与语文这些本身充满感性的课程相比，不管是课程内容还是教学目标，小学科学都更多地倾向于理性。听完张达红老师的讲座后，我开始反思自己大学实习期间的上课表现。

1、对待“小报告”。常态课与观摩课不同，学生总是出现这样那样的问题让老师措手不及。特别是小学的常态课总是会出现打小报告、吃零食甚至是打架等意外的、琐碎的事需要教师及时处理的。以前实习时，上课总是会碰到学生向自己打报告，我总是及时的批评了被报告的那名学生，却没意识到自己这样的做法助长了小报告的风气，却总是在抱怨着学生打小报告的坏毛病。

2、误解课标。小学科学的课标提倡由学生之间发现问题、提出问题、解决问题，在我原先的理解看来，就是导入时要让学生自己说出课题，整理分析实验数据时一定要让学生自己说出结论。所以总是将大部分时间花在没有什么实际意义的导入上，总是想方设法的引导被提问的学生希望他们说出自己想要的答案，其实这不仅背离了课标上要求的以学生为主体的基本理念，还增加了课堂的无效环节，因为个别学生浪费了大部分学生宝贵的课堂时间。

此外还有惩罚不及时、不能将课堂规则有效地落实等教学问题。

这次关于理性施教的策略的讲座不仅让我认识到了自己在教学上存在的问题，还为我提供了针对这些问题应该采取的措施，这让我对今后的教学增加了一点信心。

第五篇：区县功能定位的理性与实践思考

区县功能定位的理性与实践思考

林向阳

当前，首都经济社会发展进入一个关键时期。面对新一轮的强劲发展和竞争态势，结合制定“十一五”规划，各地都在进行战略谋划和清晰定位，以抢占未来发展的制高点，掌握发展的主动权。在此背景下，市委、市政府制定并公布《关于区县功能定位及评价指标体系的指导意见》，对进一步落实科学发展观，明确区县功能定位，加强对区县经济社会统筹协调发展，推进“新北京、新奥运”战略构想的实现，都有重要的现实意义和长远意义。

一、北京城市整体功能定位--国家首都、国际城市、文化名城、宜居城市

《北京城市空间发展战略研究》（2003），在综合分析了世界特大城市，特别是首都城市的政治经济、城市文化、生态环境和就业等方面发展趋势的基础上，根据北京的现实条件和要素禀赋优势，确定了未来北京城市发展四个主要的目标定位--国家首都、世界城市、文化名城、宜居城市。我们认为，这一整体功能定位，既符合世界大城市发展的一般规律，也切合北京的实际和特性。

根据美国著名学者弗里德曼（J.Friedmann，1986）的理论，一个城市要想成为世界城市，必须具备以下7个方面条件：（1）主要的金融中心；（2）跨国公司总部所在地；（3）国际性机构的集中地；（4）服务业的高度发展；（5）主要制造业中心（具国际意义的加工工业等）；（6）世界交通的重要枢纽（尤指港口与国际航空港）；（7）城市人口达到一定规模。哈尔（P.Hall，1984）认为世界城市必须是具有较强政治权力的大城市、工业和金融贸易的中心、重要的港口或（和）公路和铁路的枢纽城市、高等教育、研究、医学、文化和艺术中心等特征。从世界城市体系分工来看，国际城市可以分为全球性、区域性和地区性三个层次。目前公认的对全球性经济、政治、文化具有举足轻重影响的国际城市，即世界城市，只有纽约、伦敦、东京和巴黎四个城市。

北京是世界上拥有13亿多人口、最大的发展中国家的首都，是拥有3000多年建城史和850多年建都史的世界著名古都，其发展目标整体定位为世界城市，对于提升我们国家的国际竞争力具有重要的战略意义。在当今经济全球化趋势深入发展，国际竞争日趋激烈的宏大背景下，国家竞争主要表现为区域竞争，而区域竞争则更多地是依赖于中心城市的核心竞争力的提升。首都地区的城市发展对提高国家世界竞争力的作用越来越得到重视。因此，充分利用首都优势，整合首都资源，突出首都核心职能，积极推动与核心职能高度关联的办公、文化传媒、金融服务与管理、高新技术、教育等高端服务业的成长，大力开发具有自主知识产权的关键技术，打造知名品牌，发展高端产业，促进首都地区的综合发展，保持长期竞争优势，应上升为国家战略。

北京的城市目标和功能定位为世界城市，与我们国家在世界的影响力和地位相对称。现阶段乃至2020年（北京全面实现现代化、全国实现全面建成小康社会的宏伟目标）前，把目标界定为国际城市较为妥当。这一点已在国务院对北京城市总体规划的批复中得到印证，《批复》指出：“北京市是全国的政治中心、文化中心，是世界著名的古都和现代国际城市”。并要求北京市“要在《总体规划》的指导下，强化首都职能，突出首都特色，不断增强城市的综合辐射带动能力，努力将北京建设成为经济繁荣、文化发达、社会和谐、生态良好的现代化国际城市”。

据此，北京城市发展的阶段目标为：第一阶段，全面推进首都各项工作，努力在全国率先基本实现现代化，构建现代国际城市的基本构架；第二阶段，到2020年左右，力争全面实现现代化，确立具有鲜明特色的现代国际城市的地位；第三阶段，到2050年左右，建设成为经济、社会、生态全面协调可持续发展的城市，进入世界城市行列。

二、明确区县功能定位--落实科学发展观的重大举措

改革开放以来，特别是近些年来，北京经济社会发展迅速，各项事业蓬勃发展，人均GDP突破3000美元，综合实力显著增强，城市面貌日新月异。各区县按照市委、市政府的统一部署和要求，着眼于挖掘自身资源和积极吸引外资等要素，取得了很大的进步，但也存在着区域功能定位不明确，职能交叉不清晰，产业结构同构化，某些招商引资呈无序竞争状态等问题。因此，明确区县功能定位，确立科学发展导向，意义重大而深远。

一是明确区县功能定位，是北京市树立和落实科学发展观的重大举措。科学发展观是全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的重要指导思想，反映了我们党对发展问题的新认识。这一指导思想进一步明确了发展是第一要务，强调以经济建设为中心，强调以人为本，强调经济社会全面协调可持续发展。正如胡总书记指出的，“科学发展观，是用来指导发展的，不能离开发展这个主题，离开了发展这个主题就没有意义了。发展首先要抓好经济发展。”因此，摆在首都面前的中心任务依然是集中精力把经济搞上去，切实抓好发展这个党执政兴国的第一要务。正确处理好以经济建设为中心与全国政治、文化中心这一城市性质的关系，处理好与落实科学发展观的关系，处理好城乡协调与区域协调发展的关系，为实现首都全面协调可持续发展和长治久安打下坚实的基础。明确区县功能定位，可以说是继北京城市总体规划修编之后，落实和实践科学发展观的又一大举措。

二是明确区县功能定位，是落实国务院批复精神和北京城市总体规划的重要步骤。《北京城市总体规划（2004年-2020年）》修编的成果，能够迅速得到国务院的批复，充分说明《总体规划》是贯彻落实科学发展观的城市规划，也是符合我市实际情况和发展要求的。《批复》指出，北京城市的发展建设，要体现为中央党、政、军领导机关的工作服务，为国家的国际交往服务，为科技和教育发展服务，为改善人民群众生活服务的要求。“四个服务”，既是中央对北京工作的一贯要求，也是北京市委、市政府的重要职责。通过区县功能定位，第一次明确将全市从总体上划分为首都功能核心区、城市功能拓展区、城市发展新区与生态涵养发展区四类区域，引导各个区县处理好局部与全局的关系，把各自的区域发展置于全市一盘棋之中，加强分工与合作，避免内部恶性竞争，这就为履行“四个服务”职责，指导北京市经济社会又快又好地发展奠定了基础。

三是明确区县功能定位，是理清发展思路，创新发展模式，增强发展后劲，提升首都城市综合竞争力的基础工程。北京各区县所处区位、自然条件、资源禀赋、发展环境等不同，因此它们在全市发展所起的作用，城市功能、产业功能也不相同，将全市18个区县和北京经济技术开发区分为不同的功能区域，既有分工、又有合作，既有侧重、又有竞争，有利于实现城市内部资源利用的最大化和功能配置的最优化。比如，东城、西城等市中心区，应主要体现首都城市的核心功能，通过搞好“四个服务”，创造一流的城市管理、社会管理和公共服务，集中展现古都特色和风貌。海淀、朝阳等功能拓展区，应主要体现北京作为现代国际城市的主要功能，通过建设中关村科技园区、北京商务中心区（CBD）、奥林匹克公园核心区等重点功能区，展现现代化国际城市的魅力。顺义、通州、亦庄等重点新城，作为东部发展带的重要节点和城市发展新区，应主要体现北京作为一个综合性特大城市的发展后劲和产业支撑功能，通过建设新城和重点产业基地，成为有机疏解城市中心区产业和人口的重要区域。只有这样，从自身比较优势出发，探索适合自身特点的发展路子，才能形成城市发展的功能互补和整体合力，真正提高首都城市的综合实力和竞争力。

三、区县功能定位的目标模式--产业发展与功能提升的有机统一

在这次区县功能定位上，尤其注重城乡统筹发展、区域统筹发展、经济社会协调发展，从培育和营造功能的角度去规划产业发展，这是一种高层次的发展战略决策，是对城市发展模式的一种创新，具有方向性、长期性、超前性和稳健性。

北京区县功能定位的明确，使科学发展观中城乡统筹、区域协调的思想观念演变为实践和现实。原来单中心的发展格局已经难以解决城市发展面临的诸多矛盾和问题。一方面，中心区的交通拥堵状况日趋紧张，水资源短缺，能源供应不足，环境污染依然严重，历史文化名城保护压力巨大，建成区呈现无序蔓延的趋势，外来人口边缘化特点突出，社会管理难度加大。另一方面，城乡经济基本处于一种非均衡的发展态势，城乡差距明显，二元结构格局没有根本改变，城市与农村、城区与郊区、平原地区与山区在经济发展、公共服务设施和基础设施建设等方面形成较大的反差。村镇数量多，分布散，规模小，条件差，缺乏产业基础和支撑，形不成聚集效益，土地利用不集约，区域之间发展不平衡，生态环境遭到破坏等等。因此，必须通过区县功能定位的重新明确，打破传统城乡分割的二元结构，促进工业反哺农业、城市支持农村，推动首都资源向郊区流动，使南城与北城、城区与郊区、平原与山区因地制宜地发展，从而实现全市的全面、协调、可持续发展。

具体到10个远郊区县，大致分为两大功能区域：一是城市发展新区。包括顺义、通州、大兴、昌平、房山五个区和北京经济技术开发区在内，涵盖了顺义、通州、亦庄三个重点新城，平原面积广阔，具有良好的自然环境、资源条件和区位优势。采取正确导向的发展战略，依托新城建设、国家级和市级开发区的深度发展，积极发展高新技术产业，大力发展现代制造业和都市型现代农业，就有可能成为城市新的增长极，成为支撑北京可持续发展的产业基地和经济重心。二是生态涵养发展区。包括门头沟、平谷、怀柔、密云、延庆五区县，其主要任务是加强生态环境的保护和建设，注重涵养生态，保护水资源，引导人口相对集聚，逐渐转移影响生态和水源涵养功能的产业，严格控制并淘汰资源开采型产业，发展生态农业、特色林果业、农副产品加工业、生态旅游、休闲观光业等生态友好型产业，成为首都坚实的生态屏障和市民休闲游憩的理想空间。

通过推行功能导向清晰的发展思路，制定相应的政策措施，扎实推进，狠抓落实，这样才能避免各区县因缺乏长期发展方向而在产业发展选择上被动地跟风操作，盲目发展，导致产业散乱、效率低下、功能缺失、地位丧失的严重不利后果，也可以避免有的“有城无业”、有的“有业无城”的问题，促进各区域产业发展与城市功能的有机衔接和协调发展。

四、实现区县功能定位--政府与市场的和谐互动

在发展社会主义市场经济条件下，落实城市总体规划，实施国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划以及产业发展规划，实现产业发展和城市功能的双重目标，需要有效发挥政府的规划和政策导向作用，充分发挥市场配置资源的基础性作用。在国内比较成功的开发建设模式主要有：以深圳为代表的经济特区建设模式、以上海浦东为代表的新区开发开放模式、以苏州工业园区为代表的中外合作模式，其宝贵经验值得我们学习借鉴。

下面，举我市功能区（基地）建设的三种模式，以探索区县功能定位与全市整体功能、产业发展的有机融合和互动发展。

重点功能区建设模式：以金融街为例。金融街于1993年开始规划，规划用地103公顷，定位为建设全国金融管理中心。经过10多年的建设，现总建筑面积约360万平方米。目前区域内聚集了中国人民银行、中国工商银行、中国银监会、中国证监会等1200多家金融等行业的企业，聚集着中国金融业50-60%的金融资产。区域内企业管理的资产达到18万亿人民币，资产集中程度位居全国首位。如今，金融街已成为全国的金融监管和信息中心、资金调度中心、金融支付结算中心和金融人才聚集中心，成为了全国金融商务机构最聚集、金融商务活动最频繁、金融商务人才最密集的地区。

重点产业基地建设模式：以汽车生产基地建设为例。北京汽车生产基地，是市政府专门规划用于发展汽车产业的区域，是振兴北京现代制造业的主要载体之一。核心区规划面积6.3平方公里，着力形成集汽车整车及零部件的研发、制造、销售与服务于一体的产业格局。按照“统一规划、分步建设、滚动发展”的原则，汽车基地进行园区市政配套设施建设。到2004年底已完成了一期4平方公里范围内的“八通一平”市政建设。基地先后引进北京现代摩比斯汽车零部件、北京现代海斯克钢材、北京中首物流等6家企业。一批具有国际领先水平的汽车整车及零部件配套企业相继落户顺义。2004年汽车基地完成工业总产值208亿元，实现销售收入202亿元，上缴税金16亿元，实现利润25亿元。以汽车基地为核心，以河东杨镇、南彩等地区组团式发展，汽车产业的聚集效应初步显现。汽车产业的规模化发展和专业化分工，对于在日趋激烈的国际国内竞争格局下，打造北京汽车产业集群和产业链条，提升北京作为我国北方重要的汽车制造业基地之一，壮大首都经济总量和夯实产业基础，具有特殊重要的作用。

总部基地建设模式：以丰台总部基地为例，这是一种创新模式。丰台总部基地，以总部经济为发展目标，定位是以吸纳国内大中型企业管理、销售和营运中心为主兼及跨国公司地区总部或办事处的总部聚集区。2002年6月正式启动，规划建设700栋独立办公楼，每栋面积1000-5000平方米，其中500栋供企业作为总部使用，200栋分层出售，还有总部小公寓和总部酒店等配套设施，预计总投资45亿元。由英国道丰集团与中关村丰台园管委会成立中外合资企业，负责开发建设北京总部基地。该基地开发建设具有两个突出的特点：一是采用了后工业化时代高级商务花园（Advanced Business Park，简称ABP）的理念，首次尝试以总部基地命名，在项目本身设计定位上有一定的超前性和吸引力；二是采用了中外合资开发模式，以市场为导向，以市场化招商运作为主导，实现了开发建设体制机制创新。

（作者单位：市委研究室经济处）